Označení
stanoviska: Důsledky
zrušení zákonného zmocnění nebo změny zákonného zmocnění jeho převedením ze
samostatné do přenesené působnosti (nebo naopak) na platnost, aplikovatelnost a
zákonnost právního předpisu obce.
Právní předpis: zákon
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů;
Ústava a Listina základních práv a svobod
Ustanovení: čl.
79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a
svobod
Související práv. předpisy: -----
Klíčová slova: zrušení zákonného
zmocnění; změna zákonného zmocnění; platnost, aplikovatelnost a zákonnost
právního předpisu obce
Datum
zpracování: 4. září
2006
Zpracoval: JUDr. Adam Furek,
v. r.
Schválili: Mgr.
Vítězslav Šemora, v. r., vedoucí oddělení metodiky a koordinace dozoru
Ing.
Marie Kostruhová, v. r., ředitelka odboru
Dotaz: Jaké důsledky má zrušení
zákonného zmocnění na platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu
obce vydaného na jeho základě? Jaké důsledky na platnost, aplikovatelnost a
zákonnost právního předpisu obce má skutečnost, že dojde k „převedení“
zákonného zmocnění ze samostatné do přenesené působnosti obce nebo naopak? Jaké
důsledky na platnost, aplikovatelnost a zákonnost právního předpisu obce má
skutečnost, že dojde ke změně subjektu (orgánu) oprávněného tento předpis
vydat, avšak při zachování působnosti, ve které je předpis vydáván? Který orgán
obce je v těchto případech oprávněn právní předpis obce zrušit? Za jakých
podmínek bude v těchto případech dán prostor pro uplatnění represivních
dozorových opatření?
Stanovisko:
Český
právní řád umožňuje orgánům obcí vydávat typově dva druhy právních předpisů – obecně
závazné vyhlášky jako právní předpisy upravující záležitosti, které
náležejí do samostatné působnosti obcí, a nařízení upravující
záležitosti, které náležejí do přenesené působnosti obcí. Zatímco
k regulaci záležitostí svěřených obci do její přenesené působnosti může
obec svými nařízeními přistoupit pouze tehdy, existuje-li v právním řádu
k takové úpravě výslovné zákonné zmocnění (srov. čl. 79 odst. 3 Ústavy),
k regulaci záležitostí náležejících do samostatné působnosti obce může
obec přistoupit zásadně vždy, neboť oprávnění k takové úpravě obsahuje
přímo Ústava ve svém čl. 104 odst. 3 Ústavy. Nicméně v obou případech se
pro ukládání povinností třetím osobám těmito právními předpisy uplatní ústavní
omezení, které se primárně dovozuje z čl. 4 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod, a podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko na
základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a
svobod. Mají-li tedy být právním předpisem obce, lhostejno zda nařízením
či obecně závaznou vyhláškou, uloženy třetím osobám povinnosti, může se tak
stát pouze na základě výslovného zákonného zmocnění (k tomu viz
konstantní a četná judikatura Ústavního soudu – za všechny např. nález ze dne
19. ledna 1994, sp. zn. Pl. ÚS 5/93, publikovaný pod č. 4 ve Sbírce
nálezů a usnesení Ústavního soudu [dále jen „Sb. n. a u. ÚS“], sv. 1; nález ze
dne 5. dubna 1994, sp. zn. Pl. ÚS 38/93, publikovaný pod č. 14 ve Sb. n.
a u. ÚS, sv. 1).
V
právním řádu však obecně není upraven „právní“ osud právních předpisů obcí,
jestliže dojde ke zrušení zákonného zmocnění, na jehož základě byly tyto
předpisy vydány, resp. jestliže dojde k převedení zákonného zmocnění ze
samostatné do přenesené působnosti obce či naopak*).
V těchto případech je nezbytné zabývat se dopady takových změn na
platnost, další aplikovatelnost a zákonnost existujících právních předpisů obcí
a rovněž související otázkou, za jakých podmínek je možné v těchto
případech přistupovat k uplatňování represivních dozorových opatření
(aktuálně se tato otázka projeví např. v souvislosti s účinností
nového stavebního zákona, podle kterého obce ztratí své zákonné zmocnění nyní
upravené v § 71 odst. 6 dosavadního stavebního zákona a nebudou již nadále
oprávněny obecně závaznou vyhláškou stanovit své požadavky pro umísťování
informačních, reklamních a propagačních zařízení ve svém územním obvodu
z hlediska místních podmínek).
K problematice existence
a aplikovatelnosti podzákonného právního předpisu po zrušení zákonného
zmocnění, na jehož základě byl tento právní předpis vydán, se ve své
judikatuře v několika publikovaných nálezech již vyjádřil Ústavní soud.
V nálezu ze dne 21. června 2000, sp. zn. Pl. ÚS 3/2000,
publikovaném pod č. 231/2000 Sb. a pod č. 93 ve Sb. n. a u. ÚS, sv. 18, Ústavní
soud konstatoval, že vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže
dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění,
není-li tak v zákoně výslovně uvedeno,
takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu.
Dále pak v nálezu ze dne 20. října 2004, sp. zn. Pl. ÚS 52/03,
publikovaném pod č. 568/2004 Sb. a pod č. 133 ve Sb. n. a u. ÚS, sv. 34,
konstatoval, že pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení
zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího
vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba
v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení
(účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis - dokud nebude formálněprávně zrušen jiným
normativním právním aktem - sice zůstává platným právním předpisem, při jeho
aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální
předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění. Ačkoli
se závěry Ústavního soudu v obou případech týkaly právních předpisů
vydaných v oblasti státní správy, lze je bez dalšího vztáhnout též na
právní osud obecně závazných vyhlášek, neboť vztah zákonného zmocnění
k ustanovením ukládajícím povinnosti třetím osobám v obecně závazných
vyhláškách bude v těchto případech obdobný jako u zákonných zmocnění pro
vydávání norem v oblasti státní správy. Lze proto shrnout, že zrušením
zákonného zmocnění k ukládání povinností v právním předpisu obce bez
náhrady nedochází k zániku platnosti tohoto právního předpisu, nicméně
tento předpis nebude nadále aplikovatelný, a to v případě nařízení obcí
jako celek, v případě obecně závazných vyhlášek přinejmenším v těch
částech, ve kterých jsou uloženy povinnosti třetím osobám.
Ke zrušení právního
předpisu obce bude i po zrušení zákonného zmocnění, o který se tento předpis
opírá, oprávněn vždy ten orgán obce, který tento předpis vydal, tzn. za
platného právního stavu zastupitelstvo obce, jde-li o obecně závaznou vyhlášku,
nebo rada obce, jde-li o nařízení obce. Tento závěr lze rovněž opřít o
judikaturu Ústavního soudu, konkrétně o již citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS
52/03: podle Ústavního soudu je nutné trvat na rozlišování pravomoci a
kompetence. Pravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní
moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorné nebo individuálně
rozhodovací), zatímco kompetence jsou již zcela konkrétním věcným vymezením
otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci. Pod tímto úhlem pohledu je
třeba vykládat čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, a to tak, že pravomoc ministerstev a
jiných správních úřadů, popřípadě
orgánů územní samosprávy,
vydávat odvozené sekundární
právní předpisy je založena právě již čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR. Jedná se o
právní normu, která v obecné rovině zakládá pravomoc orgánů exekutivy k
tvorbě sekundárních právních norem za
podmínky, že realizace této pravomoci je konkretizována v zákoně ve vztahu k
určité kompetenci (k určité zákonem
vymezené části výkonu státní moci).
Jinými slovy, pravomoc exekutivy vydávat podzákonné právní normy je založena přímo v Ústavě ČR,
nikoliv v úpravě zákonné. Zákonné
zmocnění, které odpovídá požadavkům uvedeným v čl. 79 odst. 3 Ústavy
ČR, je
pak naplněním této pravomoci co do rozsahu a obsahu (kompetence).
Zrušení příslušných zmocňovacích ustanovení (...) nemělo za následek
automatickou derogaci vyhlášky (...), která tak i (...) nadále tvořila platnou,
z druhé strany však ztěží bez dalšího aplikovatelnou, tj. účinnou, součást
právního řádu. (...) Pokud jde o otázku pravomoci k jejímu [vyhlášky]
zrušení, je třeba vyjít ze skutečností konstatovaných shora, a to
zejména z působení principu
dělby moci. Ze shora uvedeného vyplývá, že ministerstvo, do jehož kompetence spadá také úprava obsažená ve zrušené vyhlášce (podle kompetenčního
zákona), pravomocí ke zrušení původní vyhlášky (...) disponovalo, aniž by k takovému
aktu bylo třeba výslovného zákonného zmocnění. Pravomoc vydávat právní předpisy
totiž nebyla založena zrušeným zmocňovacím ustanovením (...), nýbrž již
samotným čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (...). Po zrušení zákonného zmocnění k
vydání prováděcího právního předpisu příslušný exekutivní orgán disponuje
normotvornou pravomocí, nicméně pouze pravomocí takovou úpravu derogovat,
a protože šlo o zrušující akt -
tj. akt bez věcného obsahu, nepotřeboval zákonné - tj. kompetenční
vymezení, jež se dotýká, jak uvedeno shora, toliko rozsahu a obsahu takového
aktu. Ve skutečnosti zákonodárce
nemůže vydat zmocnění k zrušení
podzákonného předpisu, protože jde o svébytnou mocenskou sféru exekutivy,
která není v takovém případě vázána na zákonodárce, neboť vydává na základě čl.
79 odst. 3 Ústavy ČR akt bez věcného obsahu, který by mohl ovlivnit zákonodárce prostým zákonem. Z textu
citovaného judikátu lze dokonce dovodit povinnost příslušného orgánu právní
předpis, který se již nemůže opřít o existující zákonné zmocnění, zrušit.
Všechny výše uvedené
závěry Ústavního soudu pak bude možné obdobně aplikovat i v těch
případech, kdy dochází k převedení zákonného zmocnění ze samostatné do
přenesené působnosti, případně naopak. Ačkoli v tomto případě dochází
k vynětí určitých otázek z jedné působnosti obce a k jejich
svěření do působnosti druhé (a to ve formálně totožném rozsahu), důležité je,
že i toto převedení bude charakterizováno zrušením a tedy zánikem původního
zákonného zmocnění. Současně platí, že nestanoví-li přechodné ustanovení
zákona měnícího zákonné zmocnění jinak, nemá toto převedení vliv ani na další
existenci právních předpisů vydaných na jeho základě, ani na jejich právní
povahu (jako předpisu vydaného v samostatné/přenesené působnosti), tj.
převedení zákonného zmocnění např. ze samostatné do přenesené působnosti
neznamená, že i právní předpisy vydané na jeho základě v samostatné působnosti
se „automaticky“ mění v právní předpisy vydané v přenesené
působnosti. Naopak, tyto předpisy
zůstanou i nadále předpisy vydanými v samostatné působnosti. Z uvedeného
pak na prvním místě vyplývá, že převedení zákonného zmocnění z jedné
působnosti do druhé neznamená zánik platnosti právního předpisu vydaného na
jeho základě, avšak tento právní předpis nebude nadále aplikovatelný jako celek
a v tomto případě bez rozdílu, zda půjde o nařízení či o obecně
závaznou vyhlášku (odnětím určité záležitosti ze samostatné působnosti obce
nebude již možno aplikovat ani „obecné“ ústavní zmocnění uvedené v čl. 104
odst. 3 Ústavy). Dále pak z uvedeného vyplývá, že ke zrušení právního
předpisu obce vydaného před převedením příslušného zákonného zmocnění bude i
nadále oprávněn ten orgán obce, který tento právní předpis vydal, neboť
touto změnou zákonného zmocnění nejenže nedojde ke změně právní povahy předpisů
na jeho základě vydaných, ale nedochází ani k převodu oprávnění tyto právní
předpisy rušit z orgánu, který je vydal, na jiný orgán obce.
Pokud jde o posuzování
zákonnosti právních předpisů obcí v těchto případech, lze
z formálního hlediska nepochybně konstatovat, že zánikem zákonného
zmocnění či jeho převedením do jiné působnosti obce se dosavadní právní
předpisy obcí vydané na jeho základě principiálně dostávají do rozporu se
zákonem (stanou se normami existujícími bez zákonného zmocnění, a to
v rozsahu, v jakém nebudou v praxi aplikovatelné – viz výše).
Při posuzování toho, zda jsou dány důvody pro dozorový zásah ze strany orgánů
dozoru, je však třeba uplatnit též materiální hledisko charakterizovatelné jako
princip minimalizace zásahů do činnosti územních samosprávných celků a
vyplývající z čl. 8 a čl. 101 odst. 4 Ústavy. K uplatnění
dozorových zásahů bude v těchto případech možno přistupovat pouze a
výlučně tehdy, jestliže to ochrana zákona zcela nepochybně vyžaduje (srov.
k tomu nález Ústavního soudu ze dne 30. září 2002, sp. zn. IV. ÚS
331/02, publikovaný pod č. 113 ve Sb. n. a u. ÚS, sv. 27). Tento požadavek
zpravidla nebude splněn v těch případech, kdy obec podle takového právního
předpisu již delší dobu nepostupuje či pokud zřetelně deklaruje, že podle
tohoto právního předpisu již do budoucna nebude postupováno (předpis se stane
obsoletní), či pokud od zrušení či „převedení“ zákonného zmocnění dosud
neuplynula přiměřená doba nutná pro jeho zrušení v příslušném orgánu obce
nebo konečně v případech převedení zákonného zmocnění, jestliže obec již vydala
nový právní předpis podle nového zákonného zmocnění a dosavadní právní předpis
pouze formálně nezrušila. Ve všech těchto případech je třeba oproti
realizaci represivních dozorových zásahů upřednostnit metodickou pomoc
obcím a v jejím rámci obce seznámit s důsledky změny či zrušení
zákonného zmocnění a přimět příslušné orgány obcí, aby stávající právní
předpisy zrušily. K uplatnění represivních dozorových opatření proto
bude zásadně prostor pouze tehdy, jestliže obec i přes poskytnutou metodickou
pomoc právní předpis nezruší a i nadále jej bude v praxi uplatňovat, resp.
požadovat plnění povinností v tomto předpisu uvedených, čímž ve svém
důsledku nastane totožná situace jako v případech právních předpisů
vydaných obcemi bez zákonného zmocnění a uvedená podmínka pro realizaci
dozorového zásahu (zásah bude ochrana zákona zcela nepochybně vyžadovat) bude
splněna.
Zcela odlišná situace
nastává v případech, kdy nový zákon změní subjekt (orgán), který je
oprávněn určitý právní předpis vydat, aniž by však měnil obsah příslušného
zákonného zmocnění a aniž by měnil působnost, ve které je tento předpis
vydáván. Příkladem může být změna subjektu oprávněného vydávat právní
předpisy v přenesené působnosti (v oblasti státní správy) podle § 77
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů, podle kterého do 31. prosince 2002 vydávat vyhlášky (později
nařízení) k omezení nebo zákazu rušivé činnosti podle § 5 odst. 1 cit.
zákona byly zmocněny okresní úřady, přičemž od 1. ledna 2003 byla tato pravomoc
v nezměněné podobě svěřena obcím s rozšířenou působností pro jejich
správní obvod (vydáváním nařízení těchto obcí). Podobná situace by mohla nastat
např. v případě převedení zákonného zmocnění k regulaci určitých
činností obecně závaznou vyhláškou z obce na kraj nebo naopak. Vzhledem
k tomu, že v tomto případě dochází pouze ke změně subjektu
oprávněného určitou činnost regulovat, aniž by došlo ke změně zmocnění či ke
změně působnosti, ve které je právní předpis vydáván, bude ke zrušení, ale
též ke změně původního právního předpisu (např. vyhlášky okresního úřadu) oprávněn
ten subjekt, na který oprávnění k dané regulaci přešlo (v uvedeném
případě např. obec s rozšířenou působností svým nařízením)**).
Je však třeba upozornit, že „nástupnický“ subjekt bude oprávněn měnit či
rušit daný právní předpis pouze pro svůj správní obvod či pro své území. Může
tak dojít k situaci, kdy např. vyhláška okresního úřadu bude pro území
jedné obce s rozšířenou působností zrušena nebo změněna a na území jiné
obce s rozšířenou působností bude aplikovatelná v nezměněné podobě.
Závěrem je třeba upozornit,
že zákon, jímž se ruší nebo mění příslušné zákonné zmocnění, případně jímž
dochází ke změně subjektu oprávněného právní předpis vydat, může osud právních
předpisů vydaných na jeho základě upravit odlišně. V takovém případě je
třeba postupovat podle těchto přechodných ustanovení.
*) Odlišovat je třeba pochopitelně „pouhé“ převedení
zákonného zmocnění z jednoho do jiného zákona, aniž by docházelo
k zásadní změně zákonného zmocnění či jeho převedení z jedné
působnosti do druhé. V tomto případě lze podpůrně odkázat na relativně
hojnou judikaturu Ústavního soudu, který v souvislosti s přezkumem
zákonnosti obecně závazných vyhlášek „vyhledává“ v právním řádu adekvátní
zákonné zmocnění, aniž by se cítil být vázán odkazem na konkrétní zákonné
zmocnění uvedené v posuzovaném právním předpise, přičemž soulad těchto
předpisů zkoumá podle právního stavu platného a účinného v době svého
rozhodování, nikoli v době přijetí posuzované normy (Ústavní soud zde
vychází z § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Z judikatury správních
soudů lze odkázat na právní větu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30.
října 2003, č. j. 5 A 75/2002-53 (publikovaného pod č. 116 ve Sbírce
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 2/2004, str. 176): Přenesení
zákonného zmocnění k vydání prováděcího
právního předpisu z jednoho
zákona do zákona
jiného nezpůsobuje, že prováděcí
právní předpis se stane samotným zrušením původní delegační
klauzule neplatným. Vyhláška federálního ministerstva financí, ministerstva
financí České republiky a
ministerstva financí Slovenské
republiky č. 580/1990 Sb., kterou
se provádí zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, se proto nestala neplatnou
tím, že zákon č. 135/1994 Sb. zrušil §
20 zákona o cenách a obsahově totožnou
normu vložil do § 2 zákona ČNR č.
265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen.
**) Pouze pro úplnost je třeba v souvislosti
s okresními úřady doplnit, že pokud došlo k zániku zákonného
zmocnění k vydání vyhlášky (nařízení) okresního úřadu (tato pravomoc
nebyla převedena na jiný subjekt), vzniká otázka, který subjekt bude nyní
oprávněn takový právní předpis zrušit (změna pojmově nepřipadá do
úvahy). Bylo by možno uvažovat o nařízení vlády podle čl. 78 Ústavy (s ohledem
na „podřízenost“ okresních úřadů přímo vládě) nebo o vyhlášce resortně
příslušného ministerstva podle čl. 79 odst. 3 Ústavy, do jehož působnosti
problematika upravená nařízením okresního úřadu náleží, či dokonce o nařízení
kraje či obce rovněž s přímým odkazem na čl. 79 odst. 3 Ústavy, jestliže
krajský úřad či obecní úřad vykonává všeobecnou působnost v oblasti státní
správy, v níž byla vyhláška či nařízení okresního úřadu vydáno. Podpůrně
lze vyjít z výše citovaného nálezu Ústavního soudu č. 568/2004 Sb. Lze se
domnívat, že všechna řešení budou principielně připadat do úvahy.
Poznámky: - stanovisko popisuje právní stav ke dni
zpracování
- stanovisko není právně závazné, neboť
k závazným výkladům je oprávněn pouze příslušný soud