KRAJSKÝ ÚŘAD KARLOVARSKÉHO KRAJE
METODICKÝ LIST
ev.č. ML/01/2007
pravidla
pro vydávání nařízení obcí
Čl. I.
Úvodní ustanovení
1. Krajský úřad poskytuje na základě ustanovení § 61 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) /dále jen „zákon o obcích“/, a podle ustanovení § 67 odst. 1 písm. c) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), odbornou a metodickou pomoc obcím.
2. Tento metodický list upravuje vydávání nařízení obcí.
3. Metodický list „Pravidla pro vydávání právních předpisů obcí“, vydaný dne 28. srpna 2003, pod ev. č. ML/03/2003, se zrušuje.
Čl. II.
Ústavní a zákonné zásady
1. Obce mohou při výkonu přenesené působnosti vydávat právní předpisy na základě zákona a v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny (čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky). Tyto právní předpisy se nazývají nařízení (§ 11 odst. 1 zákona o obcích). Při vydávání nařízení se orgány obce řídí zákony a jinými právními předpisy. Vykonává-li tedy obec státní správu jako přenesenou působnost, je oprávněna užít své pravomoci ve formě vydání nařízení obce za současného splnění tří podmínek stanovených ústavní normou (zákonný základ, zákonné meze, výslovné zákonné zmocnění).
2. Nařízení obce mohou ukládat povinnosti jen na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Povinnostmi se rozumí jak příkaz, tak zákaz určitého jednání.
Čl. III.
Legislativní proces
1. Návrh nařízení obce zpracovává věcně příslušný odbor obecního úřadu nebo zaměstnanec nebo skupina zaměstnanců (dále jen „zpracovatel“). V případech stanovených zvláštními předpisy (např. § 2 odst. 1 nařízení vlády č. 397/1992 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vztahů Policie České republiky k orgánům obcí a obecní policii) se na zpracování návrhu podílejí státní orgány. Zpracovatel je povinen se seznámit s účinnou právní úpravou a věcnými důvody navrhovaného předpisu. V návrhu se uvede i variantní řešení jednotlivých otázek.
2. Součástí návrhu je důvodová zpráva. Důvodová zpráva obsahuje zejména:
a) zhodnocení platného stavu a uvedení důvodů nové právní úpravy,
b) vysvětlení navrhované právní úpravy, cílů, které sleduje a způsobu jejich provádění,
c) výhody a nevýhody případně navrhovaných variantních řešení a zdůvodnění která varianta se považuje za optimální,
d) finanční a hospodářský dopad navrhované právní úpravy ve vztahu k rozpočtu obce a způsob úhrady potřebných nákladů,
e) dopad na občany jako adresáty nařízení obce.
3. Součástí legislativního procesu je rovněž připomínkové řízení. Připomínkové řízení zajišťuje zpracovatel; je-li zpracovatelem jednotlivec, zajišťuje připomínkové řízení podle místních podmínek vedoucí věcně příslušného odboru, tajemník obecního úřadu, starosta obce apod. Návrh se zasílá k věcnému posouzení a k zaujetí stanoviska útvarům obecního úřadu (jedná-li se o větší obec), jejichž působnosti se věcně dotýká, a dále orgánům určeným zvláštními předpisy. Týká-li se návrh jiných právnických osob, lze návrh zaslat k posouzení a zaujetí stanoviska rovněž některým z nich. K zaujetí stanoviska se určí přiměřená lhůta (doporučujeme 15 dnů). Tuto lhůtu lze prodloužit nebo zkrátit s přihlédnutím ke složitosti a rozsahu navrhované úpravy, aby dožádané orgány a osoby měly dostatek času na odpovědné vypracování stanoviska. Dožádaný orgán posuzuje návrh nejen z věcného hlediska ve vztahu k vlastní působnosti, ale i z hlediska obecného souladu s právními předpisy. Zaujímají-li dožádané orgány k návrhu odchylná stanoviska, je třeba tato stanoviska s nimi projednat. Věcně příslušný odbor (příp. osoba zajišťující připomínkové řízení) je povinen vyvinout potřebné úsilí ke sjednocení stanovisek, aby dořešení sporných otázek nebylo neodůvodněně přesouváno až do doby předložení návrhu ke schválení radě či zastupitelstvu obce.
4. Průběh a výsledky připomínkového řízení uvádí zpracovatel návrhu v předkládací zprávě. V předkládací zprávě se uvádí zejména:
a) s kým byl návrh projednán a
b) výsledek tohoto projednání.
5. Nařízení obce vydává rada obce; v obcích, kde pravomoc rady vykonává starosta, vydává nařízení obce zastupitelstvo obce (§ 102 odst. 2 písm. d) a odst. 4 a § 84 odst. 3 zákona o obcích). Nařízení obce podepisuje starosta a místostarosta obce (§ 104 odst. 2 zákona o obcích).
6. Nařízení obce nabývá platnosti vyhlášením. Dnem vyhlášení je první den jeho vyvěšení na úřední desce obecního úřadu (§ 12 odst. 1 zákona o obcích). Účinnosti nabývá patnáctým dnem po vyhlášení nebo dnem pozdějším, v něm výslovně stanoveným. Výjimečně, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, nabývá účinnosti dřívějším v něm stanoveným dnem, nejdříve však dnem vyhlášení (§ 12 odst. 2 zákona o obcích).
7. Nařízení obce musí být vyhlášeno. Vyhlášení se provede vyvěšením na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Kromě toho může obec uveřejnit nařízení obce způsobem v místě obvyklým. Nařízení obce vykonávající rozšířenou působnost se zveřejní též na úřední desce obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností (§ 12 odst. 1 a 3 zákona o obcích).
8. Je žádoucí na originál nařízení obce poznamenat datum vyvěšení a sejmutí z úřední desky. Takovýto záznam je dostačující pro prokázání zveřejnění. Záznam o vyvěšení a snětí nařízení z úřední desky na originálu či stejnopisu nařízení je listinou vzniklou při výkonu veřejné moci veřejnoprávní korporací, a má tedy presumpci správnosti.
9. Změna nařízení obce zpravidla spočívá v doplnění nových ustanovení, zrušení některých ustanovení a náhradě některých ustanovení novým zněním. Při změnách je nutno dát přednost novelizacím přímým před nepřímými a dbát co největší přehlednosti a srozumitelnosti, zejména pro dotčené osoby a orgány. Vzhledem k tomu je účelné zejména u rozsáhlejších a závažnějších změn a při několikáté novelizaci dát přednost zrušení stávajícího nařízení obce a vydání nového.
10. Při změně je třeba vždy posoudit dopad na právní vztahy vzniklé na základě původního nařízení obce a tyto dopady v případě potřeby upravit v přechodných ustanoveních.
11. Změnu a zrušení nařízení obce lze provést pouze nařízením obce. Tím samozřejmě není dotčeno právo Ústavního soudu zrušit nařízení obce (§ 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
12. O vydaných právních předpisech, kam kromě nařízení patří rovněž obecně závazné vyhlášky obce, vede obec, která je vydala, evidenci. Evidence právních předpisů obsahuje číslo a název právního předpisu, datum jeho schválení, datum nabytí jeho platnosti, datum nabytí jeho účinnosti, popřípadě i datum pozbytí jeho platnosti. Právní předpisy obce se označují pořadovými čísly. Číselná řada se uzavírá vždy koncem každého kalendářního roku (§ 12 odst. 4 zákona o obcích).
13. Právní předpisy obce a jejich evidence musí být každému přístupny u obecního úřadu v obci, která je vydala. Nařízení vydané obcí vykonávající rozšířenou působnost musí být každému přístupné též u obecních úřadů působících v jejím správním obvodu (§ 12 odst. 5 zákona o obcích).
14. Obec zašle nařízení obce neprodleně po dni jeho vyhlášení krajskému úřadu. Je žádoucí zaslat v příloze nařízení obce výpis z usnesení orgánu obce příslušného k vydání nařízení, kterým tento orgán vydal uvedený právní předpis.
Čl. IV.
Obecná legislativně technická pravidla
1. Nařízení obce musí mít normativní obsah, nemá být mnohomluvné a upravovat věci, které jsou samozřejmé. Jednotlivá ustanovení je třeba formulovat tak, aby si navzájem neodporovala a neumožňovala různý výklad. Je nutné respektovat obecně vžitý význam slov. Není-li možné se vyhnout použití slova s více významy, musí být z předpisu jasné, v jakém významu se slovo používá.
2. Nařízení obce musí být pojmově přesné a jednotné, jasné a srozumitelné a musí používat stejné pojmy vždy ve stejném významu a pro stejný institut. Je třeba dbát na to, aby použité pojmy byly v souladu s pojmy použitými v navazujících a souvisejících právních předpisech tak, aby jejich vzájemný vztah nevyvolával pochybnosti. Je-li nutno výjimečně použít pojem, který byl v jiném právním předpise použit v odlišném významu, je třeba takový pojem samostatně definovat.
3. Nelze přejímat ustanovení jiného právního předpisu, neboť v důsledku takového postupu se převzaté ustanovení stává součástí nařízení obce, do kterého bylo převzato. V nevyhnutelných případech lze uvést přesný obsah převzatého ustanovení a toto ustanovení citovat v poznámce pod čarou.
4. Při tvorbě nařízení obce se používá sloves v oznamovacím způsobu přítomného času a podstatných jmen zpravidla v jednotném čísle. Zvlášť pozorně je třeba formulovat výrazy při použití tvaru, který je totožný v prvém a čtvrtém pádě. Je nežádoucí používat složitá souvětí, zejména obsahují-li současně podmětné a předmětné vedlejší věty.
Čl. V.
Speciální legislativně technická pravidla
1. Cizí slova lze použít pouze výjimečně, jsou-li součástí vžité právní terminologie, jsou-li běžně užívána v jazyce upravovaného oboru a nelze-li je dostatečně nahradit výrazem českým.
2. Alternativy se vyjadřují spojkami „nebo“ a „anebo“, při více možnostech se spojka klade mezi poslední dvě.
3. Legislativní zkratky lze zavádět jen v případech, kdy mají své opodstatnění, zejména tam, kde by výraz zkratkou nahrazovaný měl být v textu vícekrát opakován. Legislativní zkratka se zařazuje na tom místě, kde se poprvé zkracovaný výraz používá, nikoliv však v nadpise. Vyjadřuje se slovy v závorce „(dále jen „....“)“. Zavedené legislativní zkratky mají být výstižné a je třeba je v dalším textu důsledně používat. Není přípustné vytvářet legislativní zkratky ze začátečních písmen, např. KÚ, MV apod.
4. Právní předpisy se citují tak, že k označení formy předpisu se připojí zlomek, jehož čitatelem je číslo předpisu, pod kterým byl uveřejněn, a jmenovatelem nezkráceně vypsaný ročník sbírky, k tomu se připojí označení této sbírky, (např. „zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů“). Právní předpisy, u kterých se obecně ustálila slovní citace, lze citovat i tímto slovním označením (např. „trestní zákon“, „obchodní zákoník“). Cituje-li se právní předpis novelizovaný, je nutno tuto skutečnost vyjádřit doplňkem, např. „ve znění ...“, u opakovaných novel doplňkem „ve znění pozdějších předpisů“ (např. „zákon č. 128/2000 Sb., o obcích /obecní zřízení/, ve znění pozdějších předpisů“). Cituje-li se právní předpis, který byl republikován, připojí se za citaci tohoto předpisu odkaz na republikaci (např. „úplné znění č. ...“), tento způsob nelze použít, byl-li právní předpis po republikaci znovu novelizován.
5. Úplné znění nařízení obce není novým nařízením obce, je jen pomůckou (slouží pro lepší orientaci osob v právních předpisech). Autentický text je text původního a novelizujícího nařízení obce.
6. Při souborné citaci několika paragrafů právního předpisu se vloží před příslušné číslice jednoduchá paragrafová značka (např. „§ 15 až 20“). Označení „§§“ pro citaci několika paragrafů se nepoužívá.
Čl. VI.
Členění nařízení obce
1. Nařízení obce je třeba přehledně členit a přitom dbát na vnitřní souvislost a sled věcí podstatných a věcí méně podstatných.
2. Obsahově související úseky rozsáhlejšího nařízení obce je účelné spojovat v části, hlavy, díly, popř. oddíly. Pořadí částí hlav, dílů a oddílů se označuje buď slovním vypsáním pořadového čísla nebo číslicí. Nadpisy částí, hlav, dílů a oddílů se uvádějí pod jejich pořadovým číslem.
3. Nařízení obce se zásadně člení na články. Jednotlivé články se označují arabskými číslicemi bez tečky. Vždy je třeba zachovat sled článků v celém nařízení obce. Nadpisy jednotlivých článků se uvádějí pod jejich pořadovým číslem. Označuje-li se několik článků společným nadpisem, uvádí se společný nadpis vždy nad pořadovým číslem prvního článku příslušné skupiny.
4. Jednotlivé články se člení na odstavce. Odstavce článků se na začátku označují arabskými číslicemi. Není přípustné členění článků odrážkami, zejména s ohledem na obtíže spojené s citací takových ustanovení.
5. Novelizace se formulují podle svého obsahu, např.
a) „zrušuje se článek 2“,
b) „článek 3 se nahrazuje novým zněním“,
c) „za článek 3 se vkládá nový článek 3a, který zní:“,
d) „dosavadní text článku 4 se označuje jako odstavec 1 a doplňuje se novým odstavcem 2, který zní:“
e) „v článku 5 se zrušuje odstavec 2, zároveň se zrušuje číslování odstavců“.
6. Má-li nařízení obce přílohu, je třeba na její existenci poukázat v textu právního předpisu. Má-li nařízení obce více příloh, označují se jednotlivé přílohy arabskými číslicemi.
Čl. VII.
Název a úvodní věta nařízení obce
1. Název obsahuje označení formy právního předpisu (nařízení), číslo a rok vydání a stručné a výstižné označení jeho hlavního obsahu (např. „nařízení č. 1/2007, kterým se určují místa, kde lze konat shromáždění bez oznámení, a doba, v níž se tato shromáždění konat nesmějí“).
2. V úvodní větě se uvede který orgán obce a kdy nařízení vydal, číslo usnesení, kterým bylo nařízení obce vydáno a na základě jakého ustanovení se tak stalo. Pokud zákonné zmocnění obsahuje některé další podmínky, které je nutno při vydání právního předpisu dodržet (např. dohodu s jiným orgánem nebo jeho souhlas), je nutno tuto skutečnost v úvodní větě vyjádřit. Úvodní věta může být formulována např. takto:
„Rada obce ..... se na svém zasedání dne ....., usnesením č. ....., usnesla vydat na základě § 18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s § 11 a 102 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, toto nařízení:“.
Čl. VIII.
Přechodná ustanovení
Nařízení obce nemůže upravovat právní vztahy (práva a povinnosti) se zpětnou účinností. Dotýká-li se nařízení obce práv a povinností vzniklých na základě nařízení dřívějšího, je třeba takový dopad upravit v přechodných ustanoveních.
Čl. IX.
Sankční ustanovení
V nařízení obce nelze zavádět sankce za porušení stanovených povinností, neboť sankce lze zakládat jen zákonem. V sankčních ustanoveních se uvádí pouze odkaz na příslušný zákon, podle kterého lze sankci uložit. Sankční ustanovení lze formulovat např. takto:
a) „porušení tohoto nařízení lze postihovat podle zvláštních předpisů“ (a v poznámce pod čarou uvést tyto zvláštní předpisy), nebo
b) „porušení tohoto nařízení lze postihovat jako přestupek, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních předpisů nebo o trestný čin“ (a v poznámce pod čarou uvést zákony o přestupcích a o souvisejících jiných deliktech).
Čl. X.
Zrušovací ustanovení
Vzájemný soulad nařízení obce je nutno zabezpečit přesnými zrušovacími ustanoveními. Není přípustné spoléhat se na interpretační pravidla, byť obecně uznávaná, o vzájemném poměru právní normy nové k právní normě dřívější a právní normy obecné k právní normě speciální. Zrušovací ustanovení musí být proto konkrétní a výslovně uvádět ty nařízení obce, popř. jejich jednotlivá ustanovení, která se novým nařízením obce zrušují, popř. jsou jím dotčena a v jakém směru.
Čl. XI.
Vzory nařízení obce a další materiály
Pro potřeby obcí jsou na webových internetových stránkách Karlovarského kraje, v části Na pomoc obcích – Právní stanoviska, zveřejněny vzory nařízení obce, právní stanoviska týkající se vydávání nařízení obce a další související materiály.
Čl. XII.
Závěrečná ustanovení
Tento metodický list byl vydán odborem správních agend a dozoru, krajský živnostenský úřad pod ev. č. ML/01/2007 a nabývá účinnosti dnem 9. 5. 2007.
V Karlových Varech dne 9. května 2007
Mgr. Lubomír Novotný
zástupce ředitele a pověřený vedením
odboru správních agend a dozoru, krajského
živnostenského úřadu