Právní názory veřejného ochránce práv

Dne 28. listopadu 2003 se veřejný ochránce práv zúčastnil z vlastního podnětu jednání Rady Asociace krajů ČR ve Zlíně, kterého se zúčastnili jednotliví krajští hejtmani a ředitelé krajských úřadů. Cílem setkání bylo detailnější představení činnosti a pravomocí ochránce ve vztahu ke krajským orgánům vykonávajícím státní správu v oblasti rozhodovací a přezkumné činnosti, v oblasti metodického vedení obcí či při přípravě legislativních návrhů.

Na základě nejčastějších dotazů, které byly evidovány kanceláří ombudsmana a týkaly se především konkrétních právních porad, dotazů na zákonné vymezení působnosti veřejného ochránce práv či informativních dotazů o stavu vyřizování věcí uplatněných u ochránce vydává jeho úřad Souhrnnou zprávu o činnosti. Poslední zpráva byla vydána za rok 2003 a mimo jiné řeší i pochybení nebo nesoulad rozhodování s právními předpisy v oblasti sociálního zabezpečení, stavby a regionálního rozvoje, ochrany životního prostředí, ochrany práv dětí, mládeže a rodiny, věci cizinců, činnosti úřadů v oblasti vnitřní správy, dopravy a spojů, správního trestání a řízení podle § 5 občanského zákoníku, dohledu nad samosprávou a právo na informace a ostatní oblasti státní správy a obory v působnosti. Vybrané případy s komentářem, které se týkají územní samosprávy jsou uvedeny níže a Krajský úřad Karlovarského kraje doporučuje, aby se při řešení obdobných případů postupovalo v souladu s právním názorem veřejného ochránce práv.

Témata:

1. Sociální zabezpečení

- Dávky státní sociální podpory a sociální péče

- Územní řízení a územně plánovací dokumentace

2. Stavby a regionální rozvoj

- Nečinnost v řízeních vedených stavebními úřady

- Užívání staveb

- Zpřístupnění informací osobám mimo okruh účastníků stavebního řízení

- Ostatní působnosti na úseku staveb

- Ochrana přírody a krajiny, ochrana ovzduší

- Odpady, ochrana vod a sanace kontaminovaných lokalit

- Správa na úseku myslivosti

3. Ochrana práv dětí, mládeže a rodiny

- Činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí

- Ústavní výchova

- Nabývání státního občanství

4. Činnost úřadů v oblasti vnitřní správy

- Činnost matričních úřadů

- Občanské průkazy, cestovní doklady, evidence obyvatel

5. Doprava a spoje

- Správa na úseku pozemních komunikací

- Dopravně správní agendy

6. Správní trestání a řízení podle § 5 občanského zákoníku

- Správní trestání

- Řízení o poskytnutí ochrany před zásahem do pokojného stavu

7. Dohled nad samosprávou a právo na informace

- Dohled státu nad územní samosprávou

- Právo na informace

- Správa na úseku školství

1. Sociální zabezpečení

Dávky státní sociální podpory a sociální péče

V oblasti dávek sociální péče a dávek státní sociální podpory se v roce 2003 veřejný ochránce práv stále zabýval podněty stěžovatelů, týkajícími se zejména žádostí o prošetření postupů příslušných úřadů při rozhodování o dávkách. Veřejný ochránce práv zjišťuje pochybení spočívající zejména v nečinnosti úřadů, v nedostatečném zjištění skutkového stavu věci a v nedostatečné realizaci poučovací povinnosti vůči žadatelům o dávku. Výjimkou není ani chybné věcné posouzení nároku na dávku a na její trvání. Ve větším rozsahu než v minulých letech se setkával s nejednotnou interpretací zákonných ustanovení a diametrálně rozdílnými výstupy úřadů při správním uvážení, když při posouzení skutkově či věcně totožných podmínek docházelo ke zcela protichůdným rozhodnutím správního orgánu. V několika případech také ochránce v této oblasti konstatoval porušení principů dobré správy.

Podnět sp. zn.: 1881/2003/VOP/JH

Veřejný ochránce práv zjistil, že orgány státní sociální podpory postupovaly různým způsobem, neboť vykládají nejednotně ustanovení § 5 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře, který upravuje odečtení úhrady neprávem přijaté dávky státní sociální podpory od rozhodného příjmu. Na základě iniciativy ochránce přijalo Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen MPSV) jednotné výkladové stanovisko a rozeslalo je krajským úřadům, které metodicky vedou obce při výkonu přenesené působnosti. S tímto stanoviskem však ochránce nesouhlasí (podrobněji k této problematice viz III. část zprávy).

Na základě rozhodnutí okresního úřadu vrátil dobrovolně pan I. Š. částku dávky státní sociální podpory, kterou pobíral neprávem. Vrácení provedl jednorázovou úhradou na účet okresního úřadu. Tato úhrada mu následně nebyla odečtena z rozhodného příjmu pro účely výpočtu dávek státní sociální podpory. Výsledná dávka státní sociální podpory tedy byla vypočítána nesprávně, neboť nezohledňovala snížení příjmů stěžovatele o částku úhrady dluhu.

Stěžovatel podal neúspěšně odvolání a poté podnět k přezkoumání mimo odvolací řízení. Ministerstvo práce a sociálních věcí zrušilo napadená rozhodnutí a vrátilo věc k novému řízení. Vedoucí okresního úřadu se obrátila na MPSV s dotazem, jak má stěžovateli vyhovět, když jí počítačový program (jehož je ministerstvo garantem), neumožňuje uskutečnit matematickou operaci odečtení jednorázové úhrady dluhu.

Ministr práce a sociálních věcí považoval dopis okresního úřadu za podnět k přezkoumání předchozího rozhodnutí MPSV mimo odvolací řízení a po přezkoumání toto rozhodnutí zrušil s odůvodněním, že zákonná dikce neumožňuje jednorázovou úhradu odečíst z rozhodného příjmu. Toto stanovisko zaujal ministr na základě gramatického výkladu – příslušné ustanovení zákona připouští snížení rozhodného příjmu o úhradu neprávem pobírané dávky, jestliže oprávněná osoba z dávek státní sociální podpory uhrazuje přeplatek na dávce nebo částky dávek, které pobírala neprávem. Z uvedené věty MPSV dovodilo, že musí jít o opakovanou úhradu, když zákon užívá pojmu „uhrazuje“ srážkami z dávek státní sociální podpory. Při jednorázové úhradě není splněna ani
podmínka opakované úhrady, ani podmínka úhrady z dávek (při jednorázové úhradě poměrně vysokého přeplatku musí občan přirozeně využít i jiných zdrojů, než dávky státní sociální podpory).

Výklad zákona, ke kterému MPSV došlo v případě pana I. Š., rozeslalo krajským úřadům, které metodicky vedou obce v oblasti přenesené působnosti. Veřejný ochránce práv sice vítá, že úřady budou problematické zákonné ustanovení nyní aplikovat jednotně, citované ustanovení zákona však považuje za kontraproduktivní, neboť paradoxně znevýhodňuje ty, kteří svůj dluh uhradí jednorázově, když jednorázová úhrada dluhu na dávkách státní sociální podpory je příznivější i pro státní rozpočet. Z uvedeného důvodu připravuje ochránce využití oprávnění podle § 22 zákona o veřejném ochránci práv spočívající v návrhu vládě na novelizaci citovaného ustanovení zákona o státní sociální podpoře.

Podnět sp. zn.: 1398/2002/VOP/HV

Veřejný ochránce práv zjistil pochybení úřadu, který stěžovatele neinformoval o možnosti získat dávku sociální potřebnosti v mimořádném případě.
Teprve ochránce mu napomohl řešit jeho svízelnou sociální situaci.

Pan J. B. si stěžoval na postup úřadu v řízení o přiznání dávek sociální péče. Veřejný ochránce práv po provedeném šetření zhodnotil situaci tak, že úřad pochybil, když po obdržení výsledku dožádaného komplexního sociálního šetření, podle jehož závěru měl příjem nulový, dříve žil z úspor a z prodeje věcí, nyní ho živí příbuzní, úspory žádné nemá, na účtu dluh 6000 Kč, při zhodnocení nezbytných životních nákladů a za situace, v níž se J. B. nacházel (trpěl mj. ischemickou chorobou srdeční se syndromy anginy pectoris III. stupně, bez nemocenského pojištění, bez zapsání do evidence uchazečů o zaměstnání, žil v rekreačním objektu), ho neinformoval o možnosti získat dávku podle ustanovení § 8a zákona o sociální potřebnosti v místě, kde se přechodně zdržuje. Konstatoval, že úřad měl J. B. poskytnout pomoc, o kterou opakovaně žádal, ve smyslu § 73 zákona o sociálním zabezpečení.

Vedoucí příslušného odboru ve vyjádření uvedla, že z uvedeného komplexního sociálního šetření nebylo patrné, že by J. B. hrozila vážná újma na zdraví, naopak, že vyznělo spíše v opačný výrok. Veřejný ochránce práv, zejména s ohledem na nemoc pana J. B. a z ní vyplývající nutnost dietního stravování, takový výrok považoval za chybný. Úřad také pochybil, když delegoval posouzení celkové situace dožádanému orgánu, který jen prováděl sociální šetření. Ochránce vytkl úřadu také nedostatečné prošetření bytových poměrů J. B., i když seznal, že si pan J. B. celou záležitost s bytem zkomplikoval také sám, když úřad informoval nepravdivě.

Po obdržení zprávy o výsledku šetření se úřad stěžovateli písemně omluvil za to, že ho o možnosti požádat o dávku sociální péče v mimořádných případech v místě přechodného bydliště neinformoval. Pouhou omluvu však neshledal veřejný ochránce práv v kontextu celého případu dostatečným opatřením k nápravě, zejména proto, aby bylo zabráněno obdobným pochybením do budoucna. Příslušné pracovnici, která se žádostí J. B. zabývala, a vedoucí odboru, která neodborně zhodnotila zprávu o komplexním sociálním šetření, bylo pochybení vytknuto. Podle návrhu ochránce dále vydal úřad interní předpis, v němž příslušným pracovníkům uložil poskytovat žadatelům informace o možnosti žádat o tuto dávku i v případech, jestliže se zdržují na jiném území, než ve kterém mají trvalé bydliště.

Podněty sp. zn.: 5688/2001/VOP/ZG a sp. zn.: 113/2003/VOP/TŠ

Veřejný ochránce práv řešil podněty matek – samoživitelek, pečujících o nezletilé děti, v jejichž rodném listu není uveden otec dítěte. Úřady tuto skutečnost vyhodnotily jako svévolné neuplatnění nároků na výživné. Výsledkem šetření ochránce bylo přepočtení výše příjmů rozhodných pro přiznání dávky sociální péče a navrácení částek neoprávněně krácených pro neuplatnění pohledávky z titulu výživného za otce nezletilých dětí.

Paní S. F. a paní M. Š. se ve svém podnětu domáhaly přešetření postupu obecního úřadu, který jim poskytoval sníženou dávku sociální péče. Opakovaná dávka sociální potřebnosti jim byla rozhodnutím správního orgánu snížena o částku 800 Kč, resp. o částku 1000 Kč, neboť při stanovení výše dávky bylo přihlédnuto k tomu, že žadatelky o dávku nepožádaly soud o stanovení výživného povinné osoby (otce dítěte) pro děti ani pro sebe. Dotčený úřad přistoupil k praxi, kdy započetl pro účely stanovení sociální potřebnosti do příjmů i částku tzv. „zálohy na výživné“, kterou však v obou případech matka ve skutečnosti nikdy neobdržela a svůj nárok na ni ani z důvodů hodných zřetele uplatnit nemohla.

Po provedeném šetření a po posouzení celé záležitosti veřejný ochránce práv dospěl v obou případech k závěru, že dotčený úřad pochybil, postupoval v rozporu se zákonem č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů, a při správním uvážení se dopustil nesprávného hodnocení vstupní informace. Při přiznání dávky se podle ustanovení § 4 odst. 1 zákona o sociální potřebnosti přihlíží k tomu, zda občan uplatnil nárok na dávky nemocenského a důchodového pojištění, dávky státní sociální podpory, popřípadě na výživné a na příspěvek na výživu podle zákona o rodině. Při posuzování sociální potřebnosti svobodné matky, která neuplatnila nárok na výživné pro své dítě, je ovšem třeba zvažovat, zda a v jaké míře úřad k uvedeným skutečnostem přihlédne a v kterých případech tak neuvedení otce dítěte, a návazně nevymáhání výživného může mít za následek snížení výše dávky sociální péče a v kterých nikoliv. Při správním uvážení musí být brány v úvahu zjištěné důvody a okolnosti, které v konkrétní situaci jednání žadatelky ovlivnily. Je třeba odlišovat situace, kdy žadatelka o dávku sociální péče jedná účelově (například v případě, kdy s otcem dítěte udržuje kontakt), a přitom považuje za přirozené, že náklady na dítě budou plně hrazeny prostřednictvím státu, od situací, kdy se jedná o zájem dítěte, jemuž ze strany agresivního rodiče hrozí nebo by v budoucnu hrozit mohla psychická nebo fyzická újma. V takovýchto případech požadavek na stanovení výživného soudem nemusí být v zájmu dítěte či jeho matky.

Potřebné důkazy pro taková rozhodnutí musí shromáždit správní orgán, aby mohl v rámci příslušného zákona tyto okolnosti při rozhodování o výši dávky sociální péče vzít v úvahu. Pokud správní orgán takové důkazy nemá, resp. neprokáže opak tvrzení matky, je třeba vycházet z podkladů ve spisové dokumentaci, zejména pak z jejího čestného prohlášení, ve kterém uvádí, že ji otec dítěte fyzicky napadal. Tento názor je v souladu i s příslušnými metodickými pokyny a stanoviskem Ministerstva práce a sociálních věcí. Lze mít za to, že agresivita ze strany otce v případě požadavku na stanovení výživného by mohla vyústit ve fyzické násilí, proto správní orgán měl s ohledem na zájem dítěte a matky neuplatnění nároku na výživné při rozhodování o výši dávky tolerovat. Na základě stanoviska ochránce úřady přehodnotily plnění podmínek pro přiznání dávky a provedly přepočet, resp. zvýšení dávky sociální potřebnosti ve prospěch paní S. F. i paní M. Š.

Podnět sp. zn.: 2915/2003/VOP/PM

Stěžovatelka, které se narodilo mrtvé dítě v době, kdy byla vedena úřadem práce v seznamu uchazečů o zaměstnání, se marně domáhala u různých úřadů o vyplacení dávek peněžité pomoci v mateřství. Peněžitá pomoc v mateřství není dávkou sociální, ale dávkou nemocenského pojištění, což je, zejména při kumulaci specifických faktorů v postavení žadatelky, pro některé příjemce i úřady matoucí. Po poučení veřejným ochráncem práv, který úřad je pro výplatu příslušný, jí byly v plném rozsahu tyto peněžité dávky vyplaceny.

Na veřejného ochránce práv se obrátila paní P. B., která v důsledku komplikací ve 33. týdnu těhotenství byla hospitalizována a porodila mrtvé dítě. Po ukončení hospitalizace byla informována, že má nárok na porodné a dávky peněžité pomoci v mateřství po dobu 14 týdnů. Porodné bylo stěžovatelce vyplaceno, ohledně výplaty peněžité pomoci v mateřství stěžovatelka uvedla, že všechny úřady, na které se obrátila, jí sdělily, že nárok asi má, nicméně žádný úřad jí tuto dávku nebyl oprávněn vyplatit. Stěžovatelka byla totiž od ledna 1999 do porodu evidována na úřadu práce a současně od ledna 2001 pobírá částečný invalidní důchod. Byla proto navíc sporná i výše dávky.

Podle zákonné úpravy je peněžitá pomoc v mateřství poskytována zaměstnankyni po dobu 14 týdnů, jestliže se dítě narodilo mrtvé, a to podle ustanovení § 12 odstavce 3. zákona č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, v platném znění. V tomto případě se žádost podává zaměstnavateli. Podle ustanovení § 32 citovaného zákona peněžitá pomoc v mateřství náleží také občanům, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání, což byl i případ stěžovatelky. Se žádostí o poskytnutí peněžité pomoci v případě, že je žena v době porodu evidována na úřadu práce, je nutno obrátit se na příslušnou správu sociálního zabezpečení. Otázku, v jaké výši nárok skutečně vznikl, musel v tomto případě posoudit zmíněný úřad.

Po sdělení těchto informací se stěžovatelka již obrátila na úřad oprávněný její nárok uspokojit a peněžitá pomoc v mateřství jí byla v plném rozsahu zákonné podpůrčí doby vyplacena.

Podnět sp. zn.: 1630/2003/VOP/ZV

Veřejný ochránce práv zjistil, že úřad při rozhodování o dávkách sociální péče postupoval v rozporu s platnou právní úpravou a tímto chybným postupem poškodil žadatelku o dávky v celkové výši 8 444 Kč. Po uzavření šetření byly dávky stěžovatelce doplaceny.

Na veřejného ochránce práv se obrátila paní J. S. s podnětem směřujícím proti úřadu městské části (dále „ÚMČ“), jehož postup považovala za nespravedlivý. Uvedla, že přerušila studium na vysoké škole, od úřadu práce pobírala hmotné zabezpečení, po vyčerpání podpůrčí doby se obrátila na ÚMČ a v září 2002 požádala o poskytnutí dávky sociální péče. Dávka jí však byla přiznána a vyplacena až od ledna 2003, a to až na základě nové žádosti.

Veřejný ochránce práv zahájil ve věci šetření, kterým zjistil, že úřad nepostupoval správně, neboť řízení o dávkách sociální péče podléhá režimu správního řádu, pokud se na tuto oblast nevztahují zvláštní právní předpisy. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění platném v době rozhodování o dávce, upravuje průběh řízení tak, že podle ustanovení § 18 odst. 1) se řízení zahajuje na návrh účastníka řízení nebo z podnětu správního orgánu. V tomto případě bylo řízení zahájeno v den podání žádosti o přiznání dávky, kterou žadatelka podala 23. 9. 2002. Ode dne podání běží úřadu lhůta pro rozhodnutí ve věci samé tak, že správní orgán rozhodne bezodkladně do 30 dnů, nebo ve zvlášť složitých případech do 60 dnů. ÚMČ nevyzval žadatelku k doplnění žádosti způsobem uvedeným v zákoně, zahájené řízení neukončil a nevydal ve věci rozhodnutí. Správní řízení nelze ukončit jinak než rozhodnutím, neboť správní řád jinou možnost nepřipouští, každý jiný postup je protiprávní a účastník řízení je chybným postupem správního orgánu zkrácen na svých právech, a to včetně práva na odvolání. Pochybení nezmenšuje ani to, že rozhodl o nové žádosti podané dne 6. 1. 2003, protože šlo již o další správní řízení. Příslušná pracovnice úřadu protiprávní postup nenapravila ani v průběhu šetření a trvala na tom, že k pochybení došlo ze strany paní J. S. tím, že neuvedla všechny skutečnosti nutné k rozhodnutí ve věci.

Po obdržení zprávy o průběhu šetření veřejného ochránce práv představitel ÚMČ přiznal pochybení ze strany pracovnice a přijal opatření k nápravě. Dávky sociálního zabezpečení za měsíce září, říjen, listopad, prosinec 2002 v celkové výši 8 444 Kč byly stěžovatelce doplaceny. Vedoucí odboru sociálních věcí a zdravotnictví celou záležitost podrobně rozebrala jak s dotyčnou sociální pracovnicí, tak s cílem zajištění prevence se všemi pracovnicemi oddělení sociálních věcí.

2. Stavby a regionální rozvoj

Územní řízení a územně plánovací dokumentace

V územních řízeních vedených stavebními úřady se veřejný ochránce práv opakovaně setkal s posouzením návrhu stěžovatele v rozporu s územně plánovací dokumentací a přistoupil ke zjednání nápravy. Naopak u podnětů občanů směřujících proti schváleným územním plánům obcí musel vyslovit svou nepříslušnost, neboť se jedná o výkon samosprávy, na niž se působnost ochránce nevztahuje.

Podnět sp. zn.: 290/2003/VOP/MH

Na veřejného ochránce práv se obrátila stěžovatelka s podáním, v němž vyjadřovala nesouhlas s postupem obce při schvalování změny územního plánu. Obec jí nevyhověla, když její pozemek nezařadila do územního plánu jako stavební. Podnět ochránce musel odložit, neboť schvalování územního plánu a jeho změny spadají do samostatné působnosti obce, kde je působnost veřejného ochránce práv vyloučena.

Veřejnému ochránci práv byla doručena stížnost paní H. A. na postup obce Č. v souvislosti se zařazením jejího pozemku jako stavebního, a to za účelem výstavby rodinného domku. Namítala, že obecní úřad ústy bývalého starosty s využitím dotčeného pozemku k výstavbě rodinného domku souhlasil, a odkázala na přípis obecního úřadu, kde tato informace byla potvrzena. Na základě tohoto dokumentu se paní H. A. rozhodla přistoupit k zadání zpracování dokumentace k územnímu řízení, což se posléze ukázalo jako zcela zbytečné, neboť obec následně odmítla udělit souhlas se zásahem do obecních pozemků a rovněž odmítla zařadit daný pozemek v připravovaném územním plánu jako stavební.

Veřejný ochránce práv stěžovatelce sdělil, že se při výkonu své funkce s podobnými konflikty vyvolanými rozdílnými názory na funkční využití území setkal již vícekrát. V odpovědi konstatoval, že do jisté míry jsou tyto konflikty vyvolány již samotnou povahou územního plánování. Jde totiž o činnost, v jejímž rámci je nutno řešit střety zájmů samosprávy na rozvoji obce, zájmů dotčených orgánů státní správy a v neposlední řaděi zájmů jednotlivých vlastníků nemovitostí. V procesu pořizování územně plánovací dokumentace se tříbí názory na limity využití území a výsledné řešení je vždy dílem kompromisu mezi zmíněnými stranami pomyslného sporu, jenž má své kořeny v rozdílných názorech na využití území. Veřejný ochránce práv stěžovatelce sdělil, že územní plán ve své kompromisní podobě nemůže vyjadřovat všechny zájmy a postoje zúčastněných subjektů.

Definitivní podoba územního plánu je pak předmětem rozhodnutí zastupitelstva. Vzhledem k tomu, že dle zákona o obcích náleží pravomoc schvalovat územní plán do samostatné působnosti obce, nemůže veřejný ochránce práv rozhodnutí zastupitelstva o podobě změny územního plánu ovlivnit. Ze zákona o veřejném ochránci práv jsou z jeho působnosti totiž vyloučeny věci spadající do samostatné působnosti obcí.

K danému případu ochránce závěrem poznamenal, že stávající úprava pořizování územně plánovací dokumentace bohužel neposkytuje právům vlastníků a uživatelů nemovitostí dostatečnou ochranu. Proti zamítnutí námitek (připomínek) se totiž nelze odvolat, stejně jako nelze dát postup pořizovatele přezkoumat soudem. Ve smyslu stavebního zákona se na projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Tato právní úprava je předmětem kritiky již delší dobu, stále však platí, a proto je nutno ji respektovat. Stěžovatelka byla informována, že se připravuje věcný záměr nového stavebního zákona, který předpokládá, že nesouhlasné rozhodnutí o námitkách bude možné přezkoumat
soudem.

Nečinnost v řízeních vedených stavebními úřady

Jako jeden z nejčastěji řešených problémů v oblasti veřejného práva stavebního se jeví nečinnost příslušných úřadů ve správním řízení, ale též při vyřizování podnětů občanů. Dle zkušeností získaných při vyřizování podnětů bylo v případě nečinnosti zjištěné v případě tzv. pověřených obecních úřadů a úřadů s rozšířenou působností v oblasti stavebního řádu málokdy příčinou takového stavu pracovní přetížení hodnoceného stavebního úřadu. Nejčastěji se vyskytovaly případy, kdy se stavební úřad nesprávně nebo nedostatečně zabýval určitou záležitostí a v důsledku toho se nedostatečně vypořádal s otáz-kou, zda je či není právní důvod vést z úřední povinnosti určité řízení dle stavebního zákona. V roce 2003 se nečinnost projevila i v případě správních řízení vedených krajskými úřady. Na tuto skutečnost mělo patrně určitý vliv i zrušení okresních úřadů k 31. 12. 2002. Jak vyšlo v mnohých případech najevo, krajské úřady převzaly k 1. 1. 2003 k dořešení odvolání a podněty občanů, které nebyly dokončeny okresními úřady, přičemž výjimkou nebyla situace předchozí dlouhodobé nečinnosti okresního úřadu (půl roku a více), který (s vyhlídkou ukončení činnosti) nevyvíjel snahu k dořešení zejména složitějších případů. V několika případech bylo dokonce zjištěno, že krajské úřady některé neuzavřené záležitosti k vyřízení vůbec nepřevzaly. K jejich dohledání a dořešení došlo teprve na základě stížností občanů, případně byly zjištěny v souvislosti s řešením jiných otázek.

Průtahy ve stavebním řízení nejsou vždy způsobeny nečinností správního úřadu. Je třeba také zmínit nadbytečné a mnohdy neodůvodněné vyžadování stanovisek a vyjádření nejrůznějších orgánů státní správy a správců inženýrských sítí. Zbytečné zatěžování stavebníků se pak projevuje v prodlevách při vyřizování jejich podání, kdy stavební úřady řízení přerušují, aby si stavebník ve lhůtě stanovené úřadem vyžadovaná stanoviska opatřil. V odvolacím řízení či v rámci šetření veřejného ochránce práv se pak následně zjišťuje, že stavební úřad vyžadoval některá stanoviska bez zákonného podkladu a zbytečně.

Velkým problémem nadále zůstává realizace výkonu rozhodnutí vydaných stavebními úřady, a to zejména pokud jde o nařízení odstranění stavby či nařízení udržovacích prací. Stavební úřady se musí čím dál častěji potýkat s nekázní stavebníků, kteří odmítají plnit pravomocná rozhodnutí ukládající jim povinnost například odstranit stavbu či provést na stavbě udržovací práce, které jim stavební úřad nařídil. Veřejný ochránce práv zaznamenal případy, kdy stavební úřady sice uložily stavebníkovi pokutu za nesplnění pravomocného rozhodnutí, k jeho výkonu však nepřikročily. Přitom je třeba zdůraznit, že povinnost vykonat rozhodnutí plyne pro stavební úřady ze správního řádu a nečinnost tohoto druhu patří k závažným pochybením při výkonu státní správy.

Nechuť přistoupit k nucenému splnění rozhodnutí často pramení z nutnosti nést náklady na náhradní výkon rozhodnutí za neukázněné stavebníky. Stavební úřady jsou v této věci pod silným tlakem samosprávných orgánů, které odmítají uvolnit finanční prostředky na exekuce (zejména pokud jde o hrazení nákladů na sankční demolice a udržovací práce na soukromých objektech) za situace, kdy není vůbec jisté, zda se vynaložených finančních prostředků po stavebníkovi zpětně domohou. Nečinnost stavebních úřadů na úseku exekucí je tématem pro vážnou diskusi o změně stávajícího systému, kdy náklady na výkon rozhodnutí hradí obce ze svých rozpočtů. Stávající praxe, kdy jsou případy odstranění nelegálních staveb vzácnou výjimkou, je do budoucna neudržitelná a musí být v rámci chystané rekodifikace stavebního práva předmětem zvýšené pozornosti.
Rezignace na výkon rozhodnutí stavebního úřadu závažným způsobem narušuje principy právního státu.

Podnět sp. zn.: 4342/2002/VOP/SN

Na veřejného ochránce práv se obrátili stěžovatelé s požadavkem, aby zasáhl proti nečinnosti stavebního úřadu v řízení o jejich žádosti o povolení drobné stavby oplocení jejich pozemků. Případ, který se jevil na první pohled jako jednoduchý, zůstával nedořešen od roku 1997. Šetřením ochránce vyšlo najevo, že jde o důsledek nečinnosti jiného správního orgánu příslušného rozhodnout o návrzích na vyvlastnění uvedených pozemků, které uplatnila obec také již v r. 1997. Stavební úřad hodnotil předmět vyvlastňovacího řízení jako předběžnou otázku pro vlastní rozhodnutí ve stavebním řízení. Po zákroku ochránce bylo vydáno rozhodnutí o zamítnutí obou návrhů na vyvlastnění. Tím mohlo být ukončeno v souladu se zákonem také stavební řízení vedené stavebním úřadem.

V rámci součinnosti se stavebním úřadem veřejný ochránce práv zjistil, že cca měsíc poté, co manželé J. P. a L. P. požádali o vydání stavebního povolení, uplatnila obec B. u stavebního úřadu dva návrhy na vyvlastnění předmětných pozemků stěžovatelů. Stavební úřad vyhodnotil započaté vyvlastňovací řízení jako předběžnou otázku v řízení stavebním a toto rozhodnutím přerušil.

Vedení vyvlastňovacího řízení bylo svěřeno v souladu se stavebním zákonem jinému stavebnímu úřadu v B. Také toto vyvlastňovací řízení bylo následně přerušeno, a to z důvodu neúplnosti návrhů na vyvlastnění. V důsledku toho bylo blokováno i dokončení stavebního řízení a tento stav přetrval následujících 6 let. Po celou dobu nedoplnila obec B. své návrhy v souladu s požadavkem úřadu příslušného vést vyvlastňovací řízení. Tento úřad však dospěl k názoru, že ve vyvlastňovacím řízení za těchto podmínek nejen že nelze pokračovat, ale že dokonce musí zůstat navždy přerušeno. Takto by zůstalo pochopitelně přerušeno i stavební řízení o žádosti o stavební povolení oplocení předmětných pozemků.

Lze dodat, že hlavním důvodem, proč obec B. navrhla vyvlastnění pozemků manželů J. P. a L. P., byla existence nepovolené stavby hřiště na jednom z pozemků. Svoji úlohu tu sehrál i fakt, že předmětné pozemky jsou dle územního plánu obce B. funkčně určeny zčásti jako „veřejná zeleň“ a zčásti jako „sportovní plochy“. Přesto tím vším ještě nebyl prokázán účel, pro který by bylo možné pozemky vyvlastnit. Dle stavebního zákona lze ve veřejném zájmu vyvlastnit pozemky pro veřejně prospěšné stavby, pokud jsou uvedené v závazné části schválené územně plánovací dokumentace. Jinými slovy, v tomto konkrétním případě by v její závazné části např. musela výslovně figurovat „stavba hřiště“, tak tomu ale nebylo. Jestliže navíc návrhy obce B. na vyvlastnění nebyly doplněny požadovaným způsobem ve stanovené lhůtě ani později, nelze dovodit skutečný zájem na pokračování vyvlastňovacích řízení. Nedoplnil-li účastník řízení návrh nebo neodstranil-li jeho vady ve stanovené lhůtě, správní úřad návrhu nevyhoví a tento zamítne pro porušení povinnosti účastníka řízení spolupracovat se správním úřadem.

Úřad příslušný vést vyvlastňovací řízení ukončil na základě stanoviska veřejného ochránce práv obě vyvlastňovací řízení zamítnutím návrhů obce B. Případ je veřejným ochráncem práv dále sledován, neboť zamítnutí návrhů na vyvlastnění představuje teprve první důležitý krok na cestě k nápravě nežádoucího stavu spočívajícího v několikaletém protahování souvisejících správních řízení. Po nabytí právní moci zamítavých rozhodnutí ve věci vyvlastnění je na stavebním úřadu v B., aby přikročil k dokončení výše uvedeného řízení stavebního.

Podnět sp. zn.: 376/2003/VOP/MH

Veřejný ochránce práv řešil stížnost na nečinnost stavebního úřadu při výkonu jím vydaného rozhodnutí. Stavební úřad nehodlal vykonat rozhodnutí o nařízení udržovacích prací s odkazem na nedostatek finančních prostředků. Po intervenci ochránce u tajemníka úřadu zahájil stavební úřad exekuci a na své náklady nařízené práce provedl.

Veřejný ochránce práv obdržel podnět J. D., v němž žádala ochránce o prošetření postupu stavebního úřadu B.-s. v souvislosti s řešením jejích stížností na zhoršující se stav bytu v domě a neplnění pravomocného rozhodnutí o nařízení udržovacích prací. Na základě stížnosti ochránce oslovil s žádostí o součinnost v uvedené kauze nejprve stavební úřad. Vedoucí stavebního úřadu ochránci sdělil, že v případě nesplnění rozhodnutí o nařízení udržovacích prací přichází v úvahu vymáhání splnění povinnosti uložené v rozhodnutí postupným ukládáním pokut, přičemž úhrn všech pokut nesmí podle platného správního řádu převyšovat u občana částku 500 Kč.

Protože veřejný ochránce práv s návrhem postupu nastíněného stavebním úřadem nesouhlasil, zaslal vedoucímu stavebního úřadu dopis, ve kterém uvedl, že v daném případě stavebním úřadem zvolený exekuční prostředek sice nejméně postihuje majitele domu, v žádném případě však nevede k cíli, tj. splnění povinnosti provést udržovací práce. Daný exekuční prostředek byl proto zvolen zcela nevhodně a v rozporu s ustanovením § 77 správního řádu a stavební úřad by měl přistoupit k náhradnímu výkonu a na své náklady nařízené práce provést. Stavební úřad s odkazem na výše uvedené konstatoval, že provedení výkonu rozhodnutí ochráncem navrženým způsobem brání neexistence disponibilních prostředků k takovým účelům, přičemž jde o celoměstský, krajský i celospolečenský problém. I samotné vymáhání vynaložených nákladů na zajištění předmětných udržovacích prací by bylo podle stavebního úřadu neúměrně zdlouhavé a vynaložené prostředky by mohly daleko citelněji chybět na jiných naléhavějších rozpočtových položkách.

S ohledem na shora popsané skutečnosti ochránci nezbylo než se obrátit na tajemníka úřadu jako osobu odpovědnou za výkon státní správy přenesené na Úřad městské části B.-s. Veřejný ochránce práv konstatoval, že stavební úřad nemůže argument o nemožnosti výkonu rozhodnutí opírat o nedostatek finančních prostředků, neboť tento důvod žádný právní předpis jako důvod zamítnutí či zastavení exekuce nezná. Ochránce v této souvislosti odkázal na ustálenou judikaturu Ústavního soudu (např. IV. ÚS 55/94, II. ÚS 71/99, I. ÚS 663/01), podle níž soudy ani správní orgány nemohou omlouvat svou nečinnost, ať už v řízení samém či v řízení o výkon rozhodnutí, nedostatkem finančních prostředků. Stavební úřad posléze přistoupil k vydání příslušných opatření, na základě kterých byl proveden výkon rozhodnutí náhradním výkonem a udržovací práce byly na náklady Městské části B.-s. provedeny.

Užívání staveb

Veřejný ochránce práv se i v roce 2003 opakovaně setkal s nečinností stavebních úřadů při posuzování zdravotní nezávadnosti a bezpečnosti staveb. V takovém případě působil k aktivování nástrojů, k jejichž aplikaci mají stavební úřady přistupovat ex offo. Časté byly také případy obcházení provedení kolaudačního řízení a dlouhodobého zneužívání zkušebního provozu tak, aby stavebník mohl užívat ještě nezkolaudovanou stavbu, aniž splnil požadavky dotčených orgánů státní správy (např. týkajících se provedení protihlukových opatření). V některých případech povolily stavební úřady zkušební provoz stavby dokonce bez jakéhokoliv časového omezení a umožnily tak stavebníkovi užívání dosud nezkolaudované stavby po dobu, kterou si sám určí, tj. do doby provedení kolaudačního řízení, které se zahajuje výlučně na návrh stavebníka.

Podnět sp. zn.: 1065/2003/VOP/SN

Šetřením podnětu nájemce bytu v domě, ohroženém probíhající ražbou průzkumných štol pro příští stavbu tunelů, zjistil veřejný ochránce práv nečinnost příslušného stavebního úřadu. Úřad nenařídil vyklizení stavby, ač objektivně hrozila újma na životě a majetku nájemců. Nápravu provedl až po upozornění veřejného ochránce práv.

Veřejný ochránce práv se zabýval podnětem pana S., nájemce jednoho z bytů v domě v městě B., nacházejícím se v závadném stavebním stavu. Nájemce poukazoval na ražbu průzkumných štol pro příští stavbu dopravních tunelů vedenou zčásti také pod zmíněným domem a namítal nečinnost příslušného stavebního úřadu. Na stavební úřad se opakovaně bezúspěšně obracel také vlastník samotné stavby. Šetření ochránce prokázalo nečinnost úřadu. Jednalo se o typický případ toho, kdy je stavební úřad povinen bezodkladně posoudit, není-li důvod k postupu dle odpovídajících ustanovení stavebního zákona, především k nařízení zabezpečovacích prací nebo k nařízení vyklizení stavby. Pokud některý z uvedených důvodů vznikne, stavební úřad postupuje dle příslušných ustanovení stavebního zákona z úřední povinnosti. Vyšlo najevo, že až na výjimku, kdy bylo nařízeno vyklizení několika bytů z důvodu statického ohrožení stavby, stavební úřad věc neposuzoval podle žádného z hledisek, která pro takový účel stanoví stavební zákon. Nejzávažnější problém v této souvislosti představovala skupina dosud nevyklizených, zdravotně závadných bytů v domě, jehož vadný stavební stav navíc nezaručoval bezpečnost obyvatel. Po zásahu veřejného ochránce práv nastal ve věci obrat, stavební úřad vydal rozhodnutí o vyklizení zbývajících bytů. V případě nařízení vyklizení bytových jednotek stavebním úřadem je povinností pronajímatele zajistit stávajícím nájemcům bytovou náhradu. Pronajímatel se v takovém případě může s žádostí o zajištění náhrady obrátit na obec.

Šetřením veřejný ochránce práv zjistil, že stavební úřad nikdy neposuzoval otázku důvodu k nařízení zabezpečovacích prací v případě uvedené stavby, přestože bylo od samého počátku možno předpokládat její statické narušení v důsledku výše zmíněné dopravní stavby. V případě, že stavba svým stavem ohrožuje život nebo zdraví osob, není ji však třeba ihned odstranit, nařídí ex offo stavební úřad provedení neodkladných zabezpečovacích prací vlastníku stavby. Nachází-li se stavba v takovém stavu, že bezprostředně ohrožuje život nebo zdraví osob, nařídí stavební úřad uživatelům stavby její vyklizení. V tomto případě došlo k vyklizení všech bytů předmětného bytového domu, avšak postupně, z velké části až na základě působení veřejného ochránce práv. Prvních několik bytů bylo vyklizeno z důvodu, že stavební úřad sám shledal zhoršení stavebního stavu objektu v důsledku ražby výše zmíněných štol. K dalšímu nařízení vyklizení přikročil
stavební úřad v průběhu šetření věci veřejným ochráncem práv až poté, co ochránce opakovaně vyzýval stavební úřad k podání zprávy, jak hodlá řešit záležitost zbývajících, prokazatelně zdravotně závadných a neobyvatelných bytů (IV. kategorie, se zjištěním kontaminace plísněmi ve všech případech, bez funkčních WC). V této věci bylo tedy dosaženo nápravy na základě zásahu veřejného ochránce práv, a to už v průběhu jeho šetření.

Podnět sp. zn.: 499/2003/VOP/KČ

Veřejný ochránce práv zjistil celou řadu závažných pochybení stavebního úřadu, v jejichž důsledku více než devět let trvalo faktické užívání stavby jatek k porážce zvířat a masné výrobě na základě tzv. zkušebního provozu. I když původní rozhodnutí o prozatímním užívání stavby bylo omezeno na 6 měsíců, nebylo do doby šetření ochráncem vydáno řádné kolaudační rozhodnutí, které by stanovilo omezující podmínky provozu jatek, umístěných v obytné zástavbě. Po ukončení šetření zahájil stavební úřad kolaudační řízení, v němž bude provoz regulován, porážku provozovatel ukončil a ochránce bude případ nadále sledovat.

Provozovna porážky a masné výroby byla umístěna v obytné zástavbě přímo na návsi obce P. a provoz narušoval kvalitu bydlení v jejím okolí hlukem, zápachem a znečišťováním vod. Územní rozhodnutí na stavbu provozovny bylo vydáno stavebním úřadem města V. již v roce 1993 s tím, že se bude jednat o porážku malého rozsahu, která bude probíhat pouze jeden den v týdnu. V roce 1994 bylo po dokončení stavby vydáno povolení k prozatímnímu užívání stavby za účelem jejího vyzkoušení (tzv. zkušební provoz). Povolení bylo omezeno na 6 měsíců, nebyla v něm však nikde výslovně zakotvena podmínka, že porážka dobytka a prasat bude omezena určitým maximálním rozsahem a že bude probíhat jen jeden v týdnu. Tato podmínka nicméně vyplývala z územního rozhodnutí a z podkladů předložených stavebníkem v územním řízení. Přesto stavební úřad zůstal nečinný, když uživatel provozovny na základě stanoviska tehdejší okresní veterinární správy zvýšil četnost porážky až na 20 kusů prasat a 7 kusů skotu denně. Přitom uvedený posudek okresní veterinární správy se vztahoval výhradně k omezení rozsahu porážky kapacitou chladíren a nezohledňoval další shora uvedené faktory.

Kvůli špatné koordinaci mezi okresní veterinární správou a stavebním úřadem tak v roce 1997 došlo k tomu, že čistička odpadních vod provozovny nedokázala zvládnout naddimenzovanou kapacitu porážky a došlo ke znečištění obecního potoka krví jatečních zvířat. Za to byla provozovateli uložena vodoprávním úřadem pokuta. Stavební úřad, místo aby zasáhl, vydal nové povolení ke zkušebnímu provozu stavby, a to až do doby zprovoznění nové čističky odpadních vod. Tu provozovatel nikdy nezprovoznil a místo toho skladoval od té doby odpadní vody v jímkách, které vyvážel fekálním vozem.

Tak byla stavba bez jakékoliv kolaudace, pouze na základě povolení k prozatímnímu užívání stavby, provozována až do roku 2003, kdy proběhlo šetření veřejného ochránce práv. V průběhu provozu byly opakovaně porušovány veterinární a hygienické předpisy a docházelo dokonce k útěkům jatečních zvířat. Množily se i stížnosti občanů na obtěžování hlukem, zvuky souvisejícími s porážkou zvířat, a to často i v nočních hodinách, a zápachem z provozu a shora uvedených jímek.

Po obdržení zprávy veřejného ochránce práv, která zkoumala příčiny současného stavu hluboko do minulosti a obsahovala celý seznam pochybení stavebního úřadu, začal stavební úřad ve spolupráci s krajskou veterinární správou přijímat opatření k nápravě. Výsledkem bylo zahájení kolaudačního řízení. Provozovatel v jeho průběhu stavebnímu úřadu písemně oznámil, že porážku bezodkladně ukončí a do budoucna hodlá provozovat už pouze masnou výrobu. Ochránce případ nadále sleduje.

Podnět sp. zn.: 5201/2002/MH

V rámci šetření stížnosti na hluk z provozu na pozemní komunikaci veřejný ochránce práv shledal pochybení stavebního úřadu při opakovaném prodlužování předčasného užívání stavby bez časového omezení a bez kladného stanoviska orgánu ochrany veřejného zdraví. Nápravu po šetření ochránce zjednal krajský úřad.

Veřejný ochránce práv obdržel podání paní J. Z., která jej žádala o prošetření postupu odboru stavebního a oddělení dopravy Magistrátu města L., a to v souvislosti s rekonstrukcí ulice v L. Podstatou podnětu byla stížnost na neúměrnou hlučnost jak ve venkovním prostoru, tak i uvnitř obytných domů. Stěžovatelka poukazovala na to, že blízké hypermarkety B. a B. nemají zajištěnu vlastní příjezdovou komunikaci a těžká nákladní doprava (zásobování) je vedena v bezprostřední blízkosti obytné zástavby.

Veřejný ochránce práv zahájil ve věci šetření, v jehož průběhu zjistil, že stavební úřad v rozporu se zákonem prodloužil termín předčasného užívání stavby výše popsané pozemní komunikace, aniž si k tomu vyžádal stanovisko příslušné krajské hygienické stanice. Učinil tak přesto, že měl k dispozici negativní stanovisko krajského hygienika, v němž vyjádřil nesouhlas s uvedením dané stavby do trvalého užívání (nesouhlas s kolaudací). Navíc ve svém rozhodnutí ani nestanovil dobu, po kterou měla být stavba, vzhledem k neprovedení protihlukových opatření nedokončená, předčasně užívána.

V závěrečné zprávě o výsledku šetření ochránce uvedl, že Magistrát města L. vykonávající státní správu na úseku stavebního řádu poškodil obyvatele jedné z ulic tím, že svým rozhodnutím umožnil užívat pozemní komunikaci nevyhovující z hygienického hlediska a navíc závažným způsobem zasáhl do právní jistoty uživatelů objektů, neboť časově neomezil dobu, po kterou měla být stavba předčasně užívána. Toto pochybení napravil v řízení mimo odvolání krajský úřad, který svým rozhodnutím lhůtu omezil na 6 měsíců od nabytí právní moci svého rozhodnutí.

Zpřístupnění informací osobám mimo okruh účastníků stavebního řízení

Veřejný ochránce práv se opakovaně setkal s případy, kdy stavební úřady odmítly osobám, které nebyly účastníky řízení, poskytnout informace a zpřístupnit stavební dokumentaci. Stavební úřady je také nepoučily o možnosti domáhat se přístupu prostřednictvím ustanovení § 133 stavebního zákona, z něhož plyne povinnost stavebního úřadu archivujícího stavební dokumentaci vést správní řízení a vydat správní rozhodnutí v případě, že žádosti o zpřístupnění dokumentace nehodlá vyhovět. Podle tohoto ustanovení mají právo nahlížet do dokumentace a pořizovat si z ní výpisy mimo jiné osoby, které prokáží odůvodněnost svého požadavku.

Podnět sp. zn.: 4375/2002/VOP/MH

Veřejný ochránce práv v rámci šetření shledal pochybení stavebního úřadu při poskytování informací a zpřístupnění stavební dokumentace osobám, které nebyly účastníky řízení, neboť o jejich žádosti na zpřístupnění dokumentace stavby nerozhodl ve správním řízení.

Veřejnému ochránci práv byla doručena stížnost, v níž manželé S. uváděli, že se obrátili na stavební úřad s žádostí o poskytnutí kopie kolaudačního rozhodnutí na stavbu domácí dílny souseda. Stavební úřad jim pouhým dopisem sdělil, že ve smyslu stavebního zákona nejsou účastníky kolaudačního řízení, proto jim kolaudační rozhodnutí neposkytne. V této souvislosti požádali ochránce o radu a pomoc. Veřejný ochránce práv jim doporučil obrátit se na stavební úřad s novou žádostí dle ustanovení § 133 stavebního zákona, z něhož plyne povinnost stavebního úřadu archivujícího stavební dokumentaci vést správní řízení a vydat správní rozhodnutí v případě, že žádosti o zpřístupnění dokumentace nehodlá vyhovět. Opačným způsobem by totiž bylo odňato žadateli právo opravného prostředku proti zamítavému rozhodnutí stavebního úřadu a s tím související právo na přezkoumání zákonnosti a správnosti postupu stavebního úřadu jeho nadřízeným orgánem.

Manželům S. bylo sděleno, že by v případě nevyhovění žádosti o umožnění nahlédnout do uložené dokumentace bylo dle stavebního zákona třeba vést o této žádosti správní řízení a formou rozhodnutí ji zamítnout. V zájmu odstranění možných pochybností o správnosti dalšího postupu v uvedené věci zaslal ochránce odpověď na vědomí vedoucímu stavebního úřadu.

Ostatní působnost na úseku staveb a ostatní působnost MMR

Na veřejného ochránce práv se opakovaně obrátili občané, kteří se cítili být diskriminováni uplatňovanou bytovou politikou ze strany Ministerstva pro místní rozvoj. V jednom případě ochránce využil svého zvláštního oprávnění a obrátil se na vládu ČR s doporučením změny zákona o Státním fondu bydlení. Ochránce se rovněž setkal s chybnou interpretaci některých institutů hřbitovního a pohřebního práva a zjednal u příslušného úřadu nápravu.

Podnět sp. zn.: SZD 22/2003/VOP/MH

Na základě informací o provozu zařízení hrubým způsobem narušujících pietu v okolí hřbitovů zahájil veřejný ochránce práv z vlastní iniciativy šetření ve věci zřizování ochranných pásem kolem hřbitovů dle zákona o pohřebnictví. Podle tohoto zákona lze předejít umístění staveb narušujících důstojnost veřejných pohřebišť, a tedy i památku zesnulých, zřízením stometrového ochranného pásma kolem hřbitova. V průběhu šetření se ochránce dostal s Ministerstvem pro místní rozvoj (dále jen „MMR“) do sporu. Spor po doložení názoru ochránce expertním stanoviskem Právnické fakulty MU Brno skončil přijetím navrhovaných opatření ochránce.

V současné době se zásahy státu na úseku hřbitovního a pohřebního práva opírají o zákon o pohřebnictví, jenž v zájmu ochrany piety a důstojnosti pohřebišť zavedl institut ochranných pásem okolo veřejných pohřebišť. Přijetím tohoto institutu veřejnoprávní povahy dal zákonodárce do rukou vlastníkům veřejných pohřebišť (tj. obcím, církvím a náboženským společnostem) právní nástroj k ochraně piety míst posledního odpočinku zemřelých. Podle citovaného ustanovení se okolo veřejných pohřebišť zřizuje v šíři nejméně 100 m ochranné pásmo. Stavební úřad může v tomto ochranném pásmu zakázat nebo omezit provádění staveb, jejichž změny nebo činnosti, které by byly ohrožovány provozem veřejného pohřebiště nebo by mohly ohrozit řádný provoz veřejného pohřebiště nebo jeho důstojnost.

MMR, coby ústřední orgán státní správy na úseku pohřebnictví, původně trvalo na tom, že z citovaného ustanovení nelze dovodit povinnost zřídit u všech veřejných pohřebišť ochranné pásmo, ale pouze u nově zřizovaných či rozšiřovaných hřbitovů. Proti tomu stály opačné názory pro obligatorní zřízení ochranných pásem u všech veřejných pohřebišť bez rozdílu, tj. stávajících i nových. Do sporu se posléze vložil veřejný ochránce práv, jenž v rámci své činnosti získal informace o rušení piety pohřebišť v důsledku umístění staveb, které svým charakterem a provozem vyvolaly negativní reakce veřejnosti. Konkrétně šlo o umístění nočního klubu poskytujícího erotické služby a provozujícího vinárnu.

Na základě těchto podnětů se rozhodl zahájit z vlastní iniciativy šetření s tím, že o stanovisko k dané věci požádal MMR. V průběhu šetření se ochránce dostal s ministerstvem do sporu ve věci zřizování ochranný pásem kolem hřbitovů dle zákona o pohřebnictví. Podle citovaného zákona lze předejít umístění staveb narušujících důstojnost veřejných pohřebišť, a tedy i památku zesnulých, zřízením stometrového ochranného pásma kolem hřbitova.

Ochránce zastával názor, že dle zákona o pohřebnictví je povinnost uvedené ochranné pásmo zřídit, ministerstvo naopak trvalo na tom, že takovou povinnost ze zákona dovodit nelze. Ochránce si proto nechal zpracovat odborné stanovisko z Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně, které se přiklonilo k tomu, že zákon o pohřebnictví povinnost zřídit ochranné pásmo ukládá. Ochránce posléze vyzval ministerstvo, aby prostřednictvím metodické a odborné činnosti vůči krajům a obcím zajistilo zjednání nápravy, jinými slovy přehodnotilo své dosavadní stanovisko a vyrozumělo o povinnosti zřídit ochranná pásma u všech veřejných pohřebišť jejich vlastníky. MMR se po seznámení s argumenty uvedenými v odborném stanovisku právnické fakulty rozhodlo přehodnotit svůj dosavadní právní názor a prostřednictvím svých webových stránek informovat provozovatele a vlastníky veřejných pohřebišť o povinnosti zřizovat ochranná pásma.

Podnět sp. zn.: 2288/2002/VOP/TL/FG

Veřejný ochránce práv využil svého zvláštního oprávnění a obrátil se na vládu s doporučením, aby předložila novelu zákona č. 211/2000 Sb., o Státním fondu rozvoje bydlení, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon“). Novela by měla stanovit základní podmínky pro čerpání prostředků z fondu a zejména přesně vymezit okruh oprávněných osob, které je v současné době upraveno včetně věkového omezení žadatelů v příslušném nařízení vlády. Ochránce požadoval upravit celou problematiku zákonem.

Na veřejného ochránce práv se obrátil L. H. s podnětem, v němž žádal, aby se veřejný ochránce práv zasadil o zrušení věkové podmínky v nařízení vlády č. 97/2002 Sb., o použití prostředků Státního fondu rozvoje bydlení formou úvěru na úhradu části nákladů spojených s výstavbou bytu osobami mladšími 36 let (dále jen „nařízení“). Stěžovatel uvedl, že ačkoli dosáhl věku 50 let, nepodařilo se jeho rodině dosud získat společný byt a je nucen bydlet odděleně u rodičů. Zvýhodněný úvěr na základě uvedeného nařízení by pro jeho rodinu mohl znamenat významnou pomoc k získání společného bydlení. Podmínkou k poskytnutí úvěru však je, že žadatel (v případě manželů ani jeho partner) nesmí v roce podání žádosti dovršit věk 36 let. Podmínku věku považuje L. H. za diskriminační.

V průběhu šetření byl o stanovisko požádán předseda vlády a ministr pro místní rozvoj. Dle jejich vyjádření uvedené nařízení vychází z Koncepce bytové politiky z roku 1999, kde je obsažena potřeba zaměřit orientaci na podporu vybraných skupin obyvatelstva, které jsou výrazněji než jiné skupiny znevýhodněny v možnosti získat vlastní adekvátní bydlení. Jde především o mladé lidi, kteří se osamostatňují od rodičů, zakládají mladé rodiny a potřebují získat vlastní bydlení. Tito lidé vstupují na trh s byty poprvé, jsou na počátku své pracovní kariéry a jejich možnosti získat byt jsou zpravidla omezené. Zvolený věkový limit odpovídá zaměření podpory na cílenou skupinu a vyjadřuje skutečnost, že lidé v této věkové skupině si zajišťují první bydlení.

Veřejný ochránce práv nezpochybňoval, že stanovená věková hranice pro přiznání úvěru je přijatelným opatřením. I ve vztahu k základním právům a svobodám lze totiž do určité míry připustit nerovnost v přístupu právům. Ochránce byl však přesvědčen, že podmínky, které vymezují skupiny osob oprávněných o zvýhodněný úvěr žádat, a které tedy současně ze systému státní podpory vylučují jinou skupinu osob, musí být stanoveny zákonem. Vláda nemůže vydávat nařízení libovolného obsahu, ale pouze nařízení k provedení a v mezích daných zákonem. Výše uvedené teze ochránce shrnul do svého doporučení vládě, přičemž zdůraznil, že zákon nedostatečně upravuje základní podmínky pro čerpání prostředků ze Státního fondu rozvoje bydlení a nestanoví meze pro prováděcí nařízení vlády ve smyslu čl. 78 Ústavy ČR.

V době přípravy této souhrnné zprávy Ministerstvo pro místní rozvoj připravuje zcela novou koncepci státní podpory hypotečních úvěrů, která by neměla obsahovat žádnou formu podpory omezenou věkem žadatele.

Ochrana přírody a krajiny, ochrana ovzduší

Podnět sp. zn.: 2791/2001/VOP/JC

Veřejný ochránce práv poukázal na nedostatky při projednávání výstavby nákupního centra a zdůraznil, že jejich důsledkem bylo podcenění dopadů jeho provozu na sousední obytnou zástavbu. Následně se zasazoval alespoň o to, aby průvodní negativní jevy provozu nákupního centra byly důslednou kontrolou i realizací vhodných opatření eliminovány na přijatelnou míru. Případ naznačil určitou bezradnost státní správy při regulaci provozu velkých obchodních komplexů a opakovaně poukázal na nedostatečnou ochranu vlastníků nemovitostí dotčených řešením zakotveným ve schválené územně plánovací dokumentací.

Na ochránce se s kritikou postupů orgánů veřejné správy obrátili manželé S., a to v souvislosti s výstavbou a následným provozem nákupního centra (supermarketu) obchodního řetězce K. v bezprostřední blízkosti jejich rodinného domu v městě Z. Ochránce zaměřil své šetření na činnost orgánů státní správy, naopak stranou ponechal, jakožto záležitost primárně se týkající samosprávy, otázky související se schválením územně plánovací dokumentace zastupitelstvem města, neboť si byl vědom, že územní plán počítal s využitím předmětné lokality v sousedství výpadové silnice na F. a H. ke komerčním aktivitám. Zde je nutno spatřovat prvopočátek problematického situování nákupního centra do těsné blízkostí rodinných domků. Ochránce shledal, že ze strany kompetentních správních orgánů nedošlo ke komplexnímu zhodnocení možnosti umístění stavby v její navržené podobě v dané lokalitě. Byla opomenuta urbanistická a architektonická hlediska a zejména nebyl vzat v potaz oprávněný zájem obyvatel sousedních rodinných domů na zachování pohody bydlení. Podcenění dopadů stavby na okolí se zřetelně projevilo ihned po uvedení stavby do užívání, kdy si obyvatelé rodinných domů na provoz supermarketu začali opakovaně stěžovat. Teprve tehdy také správní úřady začaly hledat řešení, jak tyto dopady alespoň zmírnit (zvýšení protihlukové stěny, zastřešení zásobovací rampy, dopravní značení či stanovení režimu zásobování).

Přestože provozovatel supermarketu přijal provozní řád upravující mimo jiné i zásobovací režim, správní orgány opakovaně konstatovaly jeho porušování. K tomu podotýkaly, že jim platná právní úprava nezakládá oprávnění provozní řád schvalovat, a nemohou proto ani vynucovat jeho dodržování. V šetřeném případu se tak mj. zračí jistá bezradnost státní správy při snahách o regulaci provozu velkých nákupních center. Jak se ukázalo, jsou-li dodrženy limity hlučnosti, fakticky neexistuje možnost ovlivnit režim zásobování či vůbec režim jejich provozu. Konkrétně v daném případě došlo ze strany provozovatele supermarketu jednak k prodloužení provozní doby nákupního centra do pozdních večerních hodin, jednak k prodloužení doby zásobování. Byť v důsledku těchto kroků nebylo shledáno překročení platných limitů hlučnosti, byly tyto počiny provozovatele supermarketu obyvateli okolních rodinných domů vnímány se značnou nevolí. Ochránce ve věci intervenoval s cílem eliminovat průvodní negativní jevy spojené s provozem nákupního centra soustavnou kontrolou (včetně důsledného dozoru nad dodržováním stanovené úpravy silničního provozu v lokalitě ze strany orgánů státní i městské policie) a monitorováním vlivů jeho provozu na okolí.

Veřejný ochránce zároveň, jako již ve II. části předchozí souhrnné zprávy, konstatoval, že současná právní úprava nevytváří dostatečný prostor pro ochranu práv vlastníků nemovitostí dotčených řešením schváleným v územně plánovací dokumentaci. Podle názoru ochránce by vlastníci nemovitostí, kteří v rámci procesu pořizování územně plánovací dokumentace uplatní námitky z titulu svých vlastnických práv a těmto námitkám není vyhověno, měli mít možnost požádat soud o přezkoumání postupu orgánu schvalujícího územně plánovací dokumentaci.

Podnět sp. zn.: 1616/2002/VOP/JC

Na základě podnětu občanského sdružení se ochránce zabýval postupy správních orgánů při realizaci záměru na zřízení golfového hřiště v obci H. Šetření ochránce potvrdilo závažná pochybení v činnosti státní správy. Jednalo se především o nerespektování zákonného požadavku na komplexní projednání celého záměru v územním řízení po shromáždění všech nezbytných podkladových rozhodnutí a stanovisek dotčených orgánů státní správy, včetně naplnění povinnosti oznámit zahájení řízení občanským sdružením, jež o to požádala. Na podkladě svých zjištění ochránce inicioval mechanismy směřující k nápravě.

Investor požádal o vydání územního rozhodnutí na zřízení golfového hřiště na loukách v katastrálním území H., na nichž se nacházela řada památných stromů a byl potvrzen výskyt zvláště chráněných druhů. Obsahem návrhu byla „stavba golfového hřiště s 18 jamkami, jež měla obsahovat mistrovské golfové hřiště s 18 jamkami, cvičné hřiště s 9 jamkami, rozvody zavlažovací vody, pískové a vodní překážky“. Řízení vedené městským úřadem v H. bylo na základě odvolání účastníků řízení, občanských sdružení J. a C., zrušeno a věc byla vrácena k novému projednání, mj. z důvodu chybějících podkladových stanovisek a rozhodnutí dotčených orgánů státní správy (výjimky z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů, souhlas k zásahu do krajinného rázu). Požadavky na podkladová rozhodnutí nicméně nebyly naplněny, řízení zůstalo dlouhodobě neukončeno, přitom ale existence překážky věci zahájené (tzv. litispendence) byla v dalších postupech státní správy zcela ignorována.

Jak bylo šetřením ochránce zjištěno, investor začal realizovat původní záměr „schůdnější“ cestou projednání jeho dílčích částí (tj. 9jamkové cvičné hřiště, terénní úpravy za účelem zkvalitnění lučního porostu, stavba zavlažovacího vodovodu, odvodnění) bez „komplikací“ v podobě nutnosti zajistit souhlas k zásahu do krajinného rázu, příp. výjimky z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů, a bez „přitěžující“ účasti občanských sdružení. Takový postup shledal ochránce v rozporu se základními principy demokratického právního státu i dobré správy a označil jej v souvislostech daného případu za účelové obcházení zákona. Úřadům, jež na uvedených postupech participovaly, popř. je tolerovaly, jejich jednání ostře vytkl s tím, že se vědomě podílely na cílené snaze investora obejít zákon a v této snaze jej svým jednáním podpořily a zaštítily. Ochránce zároveň zdůraznil, že pochybení, k nimž v rámci jednotlivých řízení docházelo, byla takového charakteru, že nebylo možno je jednoduše přejít způsobem, kterým tak učinily orgány, k nimž směřovaly opravné prostředky, a kterým přísluší dohlížet nad zákonností postupů instančně podřízených úřadů.

Veřejný ochránce práv konstatoval, že mu nepřísluší hodnocení, zda vůbec, popř. za jakých podmínek, lze záměr golfového hřiště v daném území z hlediska všech zákonem chráněných zájmů realizovat. To je věcí odborné správní úvahy k tomu kompetentních správních orgánů. Ochránce vzhledem k tomu, že jednotlivé dílčí části původního záměru 18jamkového golfového hřiště byly již provedeny, a to navzdory neexistenci pravomocných podkladových rozhodnutí dle zákona o ochraně přírody a krajiny, upozornil na to, že v působnosti orgánů ochrany přírody je omezit nebo zastavit činnost, jež by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě takovou činnost i zakázat. Zřejmě i s ohledem na průběžné sledování kauzy ochráncem nedošlo k realizaci původně investorem zamýšlených změn v konfiguraci terénu luk, s nimiž dotčené orgány na úseku ochrany přírody od počátku nesouhlasí.

Ochránce se ve věci dále obrátil na Nejvyšší státní zastupitelství České republiky
s tím, aby ve vztahu k rozhodnutím týkajícím se povolených terénních úprav, resp. 9jamkového hřiště, zvážilo využití oprávnění nejvyššího státního zástupce podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Jelikož v průběhu šetření vyšlo najevo, že „utajeně“ a opětovně bez pravomocných podkladových rozhodnutí bylo vydáno i územní rozhodnutí na 18jamkové golfové hřiště, obrátil se ochránce znovu i na krajský úřad s požadavkem na jeho přezkoumání, ať už formou obnovy řízení či přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Ochránce případ nadále sleduje.

Podnět sp. zn.: 2145/2002/VOP/MH

Veřejný ochránce práv obdržel stížnost na provoz slévárny hliníku, umístěné v obytné zástavbě v centru města L. Stavební úřad svým opatřením potvrdil, že stavba svým stavebně technickým uspořádáním vyhovuje uvedenému účelu. Ochránce působil v součinnosti s ostatními zainteresovanými subjekty k vyřešení věci. Provoz slévárny ve městě L. byl v říjnu 2003 ukončen a technologické zařízení bylo přemístěno do nového provozu v průmyslové zóně v nedalekém městě H.

Stížnost adresovaná ochránci se týkala hlučnosti, prašnosti, unikajících škodlivých plynů a zápachu ze slévárny hliníku, umístěné v centru města L. Vlastní stavba haly, v níž se slévárna nacházela, měla být povolena v roce 1962. Územní plán města určoval funkční využití areálu jako plochy pro výrobu, sklady a technická zařízení. Investor a stavební úřad shodně tvrdili, že není k dispozici doklad o změně užívání na slévárnu hliníku, která měla být provedena v první polovině 90. let. V letech 1994–1999 bylo stavebním úřadem vydáno asi patnáct rozhodnutí či opatření na různé stavební úpravy apod., v nichž se vždy hovořilo o stávající slévárně. Neexistoval nicméně žádný souhlas České inspekce životního prostředí (dále ČIŽP) s provozováním zdroje znečišťování dle zákona o ovzduší, který je nezbytností. ČIŽP se nejprve zcela distancovala od řešení s tím, že dle platné právní úpravy nejde o zdroj znečišťování, protože není k dispozici kolaudační či obdobné rozhodnutí. Po účinnosti nového zákona č. 86/2002 Sb., o ovzduší, k 1. 6. 2002 ČIŽP naopak přistoupila k razantnímu řešení v podobě nařízení zastavení provozu včetně iniciování exekuce. Ani tento postup k faktickému zastavení provozu nevedl. Neexistovaly ani souhlasy, stanoviska a vyjádření dalších dotčených orgánů státní správy ke zřízení slévárny hliníku. Procedura posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) nebyla vzhledem k roční výrobní kapacitě provozovny dle tehdejší právní úpravy nutností. Dle sdělení stěžovatelů byla předmětná provozovna investorem zakoupena s cílem přeměny pouze na sklad hliníku. Dle tvrzení zástupců firmy ovšem firma kupovala „areál se slévárnou“.

Z tvrzení firmy vycházel stavební úřad a provozovnu slévárny s využitím § 104 stavebního zákona legalizoval. Postup stavebního úřadu se posléze stal předmětem vleklého sporu, který byl v podstatě vyřešen až tím, že firma svolila k přesunu výroby do průmyslové zóny v jiném městě. Podle sdělení krajského úřadu ze dne 19. 11. 2003 byl provoz slévárny ve městě L. ukončen v posledním týdnu měsíce října a návazně bylo technologické zařízení přemístěno do nového provozu.

Podnět sp. zn.: 16/2003/ SZD/JC

Ochránce prošetřil postupy státní správy v souvislosti se spory o výšku hladiny na střední nádrži vodního díla Nové Mlýny a na základě zjištěných nedostatků navrhl opatření k nápravě. Vzhledem k jejich nerespektování a i nadále přetrvávajícím rozporům v postupech státní správy se ve věci obrátil na vládu ČR.

S žádostí o intervenci v kauze vodního díla Nové Mlýny se na veřejného ochránce práv obrátila sdružení U. a P. Poukázala na to, že střední nádrž vodního díla je přírodní rezervací, přesto zde však nejsou dlouhodobě zájmy ochrany přírody správcem vodního díla respektovány, a to za přihlížení státních úřadů. Šetření veřejného ochránce práv to potvrdilo.

Již déle než dva roky vykonatelná rozhodnutí orgánů ochrany přírody ukládala správci vodního díla povinnost manipulovat na střední nádrži tak, aby byla dodržena hladiny o půl metrů níže, než jak vyplývalo z rozhodnutí vodoprávních úřadů. Povinnost dodržovat nižší hladinu, s výjimkou mimořádných situací, např. povodní, byla Povodí Moravy uložena do doby než budou komplexně přehodnoceny účel a funkce celého vodního díla Nové Mlýny, což dle vyjádření úřadů měla být záležitost dlouhodobější.

Správce vodního díla nicméně s odkazem na rozpor mezi dvěma rozhodnutími správních orgánů, tj. vodoprávního úřadu a orgánu ochrany přírody, odmítl rozhodnutí orgánu ochrany přírody respektovat. Ochránce argumentoval, že pouze zdánlivě jde o rozpor, neboť ve smyslu zákona o ochraně přírody a krajiny, má tento právní předpis přednost před právními předpisy na úseku vod. Rozhodnutím orgánu ochrany přírody se neruší pravomocná rozhodnutí jiného státního orgánu, v tomto případě vodoprávního úřadu, ale vytváří se zákonná překážka pro jejich realizaci (viz usnesení Ústavního soudu II. ÚS 142/02).

Ochráncem navržená nápravná opatření nebyla v požadovaném rozsahu realizována, především nebyl vyslyšen požadavek, vycházející z dikce § 90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, na uvedení pravomocného rozhodnutí o schválení revize manipulačních řádů do souladu se zájmy ochrany přírody a krajiny. V rámci povoleného nakládání s vodami, resp. v rámci schváleného manipulačního řádu pro střední nádrž vodního díla Nové Mlýny, tak zůstal nezohledněn fakt, že se jedná o přírodní rezervaci, a tedy zvláště chráněné území. Činnost správce vodního díla není výkonem státní správy a ochránce proto nebyl oprávněn do ní přímo zasahovat. Ochránce se ve věci obracel na příslušné správní úřady, především Ministerstvo zemědělství, které je povinno v rámci vodoprávního dozoru dohlížet, jak jsou správci vodních děl dodržovány povinnosti a respektovány právem chráněné zájmy, a v případě potřeby požadovat zjednání nápravy.

Jelikož se ochránci ani jednáním s ústředními správními úřady nepodařilo docílit posunu v celé věci a stanoviska resortů zemědělství a životního prostředí zůstala rozdílná, obrátil se ochránce tak, jak mu zákon o veřejném ochránci práv ukládá, dopisem ze dne 18. 4. 2003 na vládu. Ochránce dále oslovil Nejvyšší státní zastupitelství České republiky s tím, aby ve vztahu k pravomocnému rozhodnutí o schválení revize manipulačních řádů zvážilo využití oprávnění nejvyššího státního zástupce podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu.

Až do doby zpracování této souhrnné zprávy nebyl ochránce informován o tom, že by se vláda problematikou zabývala.

Odpady, ochrana vod a sanace kontaminovaných lokalit

Veřejný ochránce práv řešil v roce 2003 několik podnětů proti nečinnosti úřadů ve věci nepovolených, tzv. černých skládek. Na základě svých zkušeností se rozhodl zahájit široce pojaté šetření zaměřené na nedostatky v právní úpravě odstraňování černých skládek. Veřejný ochránce práv řešil již v minulých letech související problém sanace kontaminovaných lokalit ohrožujících povrchové nebo podzemní vody. V této oblasti bylo již dosaženo jistého posunu, který je popsán v části III. této souhrnné zprávy. Odstraňování černých skládek se však od sanace kontaminovaných lokalit ohrožujících vody liší v těchto ohledech.

Jedná se o odlišné problémy, které se jen částečně překrývají. Ne každá nepovolená skládka totiž představuje nebezpečí pro vody. Může ovšem ohrožovat jinou složku životního prostředí (např. zemědělskou půdu) nebo jen narušovat vzhled krajiny. Naopak kontaminovaná lokalita nebezpečná vodám nemusí být vždy skládkou. Může se jednat například o místo zasažené únikem chemikálií nebo o místo, kde byla v minulosti odstraněna povolená skládka, ale kontaminace přetrvává.

Sanaci kontaminovaných lokalit ohrožujících vody řeší výhradně zákon č. 254/2001 Sb. o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), v platném znění. Naopak odstranění nepovolené skládky lze podle okolností provést buď podle některého z tzv. složkových předpisů (lesní zákon, vodní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o ovzduší) nebo podle zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, v platném znění, který je obecným předpisem pro oblast odpadového hospodářství. U sanace kontaminovaných lokalit nebezpečných vodám neměl ochránce v zásadě námitky proti základním mechanismům zakotveným v právní úpravě. Upozorňoval pouze na nedostatečnou výši prostředků, které zákon o vodách pro tyto účely vyčleňoval. Odstraňování černých skládek je však průřezový problém, který zasahuje do několika zákonů na ochranu životního prostředí a vzájemné vazby v právní úpravě nejsou dobře vyřešeny. Mnohé černé skládky není možné
odstranit, neboť není vůbec stanoveno, odkud by měly být čerpány finanční prostředky na takový zásah.

U odstraňování nelegálně vzniklých skládek se ochránce opakovaně setkává s problémem, že současný zákon o odpadech, na rozdíl od předchozího, tuto problematiku komplexně neřeší. Zákon obsahuje pouze ustanovení o tom, že „hrozí-li poškození lidského zdraví nebo životního prostředí nebo již k němu došlo, může obecní úřad obce s rozšířenou působností zajistit ochranu lidského zdraví a životního prostředí na náklady odpovědné osoby“ (§ 79 odst. 1 písm. e) cit. zákona). Pojem odpovědné osoby však není v zákoně nikde definován a těžko lze dovozovat, že by pod tímto označením bylo možno rozumět kohokoliv jiného než samotného původce černé skládky. Jestliže původce není zjištěn (což bude obzvláště u starých skládek pravidlem) a nebo skládka bezprostředně neohrožuje lidské zdraví nebo životní prostředí, lze ještě uvažovat o využití oprávnění plynoucích ze složkových předpisů (lesní zákon, vodní zákon atd.). Ty ve většině případů umožňují nařídit odstranění nelegální skládky opět pouze jejímu původci, pokud je zjištěn. Zcela výjimečně (zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o obcích) je dána možnost uložit odstranění skládky majiteli či uživateli pozemku, na němž se skládka nachází, jak to umožňovala dřívější právní úprava v zákoně o odpadech. Možnost odstranit skládku na náklady státu je dána obvykle jen na základě správního uvážení, tedy dle úvahy příslušného úřadu, a to dokonce i u skládek vzniklých např. za minulého režimu nebo bezprostředně ohrožujících životní prostředí. Problém je dále komplikován tím, že příslušný úřad může být odlišný podle toho, dle jakého zákona se postupuje. Může tedy vzniknout situace, kdy každý úřad očekává, že jiný úřad bude postupovat podle „svého“ zákona, který se jeví vhodnější, a proto sám zůstává ve věci odstranění černé skládky nečinný.

Z toho důvodu veřejný ochránce práv oslovil ministerstvo životního prostředí a požadoval vysvětlení k současné právní úpravě a shrnutí všech kroků, které ministerstvo dosud podniklo nebo hodlá v nejbližší době podniknout směrem k posílení možností státní správy při odstraňování nepovolených skládek. Výkladová komise ministerstva životního prostředí na základě iniciativy ochránce přijala právní výklad ustanovení § 79 odst. 1 písm. e) současného zákona o odpadech. Tento nový výklad by měl umožnit obecním úřadům obcí s rozšířenou působností odstraňovat černé skládky, které ohrožují lidské zdraví nebo životní prostředí i tehdy, není-li znám jejich původce. Náklady vynaložené na odstranění by jim měly být hrazeny státem z titulu výkonu přenesené působnosti. Tento výklad byl schválen a publikován v částce 11 z roku 2003 Věstníku MŽP.

Podnět sp. zn.: 3741/2002/VOP/KČ

Veřejný ochránce práv aktivoval činnost státních orgánů ve věci nepovolené skládky v sadech u obce P., která pokrývala jak obecní, tak soukromé pozemky. Výsledkem bylo úspěšné odstranění odpadu.

Stěžovatel jako vlastník jednoho ze zasažených pozemků upozornil veřejného ochránce práv na navezenou hromadu zeminy s příměsí asfaltových povrchů v sadech u obce P. Zemina pocházela z demolice blízké vozovky. Do sadů ji navezla demoliční firma na základě objednávky obce P., která hodlala objednanou zeminu využít pro terénní úpravy v obci. Znalecký posudek vypracovaný na základě stížnosti podané stěžovatelem České inspekci životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) však konstatoval, že se jedná o odpad s příměsí nebezpečných látek, který pro terénní úpravy v žádném případě použít nelze. Na toto zjištění obec ani orgány státní správy nijak nereagovaly a skládka odpadu s příměsí nebezpečných látek zůstávala na místě. Stěžovatel upozorňoval na tento problém příslušné orgány prakticky na všech úrovních státní správy, ale nebyl úspěšný.

Do věci se proto vložil veřejný ochránce práv. Osobně navštívil obec P., hovořil se starostou a následně navázal komunikaci s ČIŽP a s krajským úřadem. Ukázalo se, že problémem je především špatná koordinace mezi těmito dvěma orgány, kdy rozhodnutí ČIŽP je podmíněno rozhodnutím krajského úřadu. Krajský úřad proto na základě výzvy ochránce vydal rozhodnutí, v němž jednoznačně stanovil, že navezená zemina je vzhledem k výše zmiňovanému znaleckému posudku odpadem ve smyslu zákona o odpadech. ČIŽP tak následně mohla vydat rozhodnutí, kterým uložila povinnost odstranit navezený odpad firmě, která jej do sadů navezla. Obec totiž písemně prokázala, že materiál měl podle její objednávky sloužit pro terénní úpravy a tento požadavek nesplňuje. Veřejný ochránce práv se nespokojil pouze s formálním vyřešením problému, ale vyžádal si od ČIŽP informaci o tom, zda byla skládka skutečně odstraněna. Na základě své žádosti
obdržel vyrozumění, že pracovnice ČIŽP osobně na místě zkontrolovala splnění uložené povinnosti, tedy odstranění nepovolené skládky a uvedení pozemku do původního stavu.

Podnět sp. zn.: 1130/2001/VOP/PL

Šetření veřejného ochránce práv prokázalo, že postup orgánů na úseku ochrany životního prostředí nevedl od roku 1992 k účelnému zamezení šíření kontaminace škodlivých látek do přírody. K realizaci bezodkladných opatření za situace, kdy byl potvrzen i havarijní stav, bylo přistoupeno až v roce 2003. Podstatným faktorem bránícím v nápravě byl nedostatek finančních prostředků a otázka hledání příslušných zdrojů. Nutnost sanace velmi vážně kontaminovaných lokalit a řešení havarijních stavů vyžaduje komplexní řešení. Podrobněji k této problematice v III. části této zprávy.

Na veřejného ochránce práv se obrátili sourozenci S. ve věci neprovedení opatření k nápravě účinně vedoucích k odstranění ekologické zátěže způsobené provozem bývalé obalovny drti ve městě M. Sourozenci po roce 1989 v restituci obdrželi pozemky v blízkosti obalovny a vytvořili podnikatelský plán vybudovat rybník k chovným a rekreačním účelům, společně s malou vodní elektrárnou. Na základě povolení příslušného okresního úřadu z roku 1992 rybník vybudovali. Výsledky měření však ukázaly, že jejich pozemky, rybník, podzemní i povrchové vody jsou kontaminovány polychlorovanými bifenyly (dále jen „PCB“), jejichž původcem byl státní podnik, provozující obalovnu ještě před tím, než byla zprivatizována. Společnost S., která obalovnu zprivatizovala, uzavřela v roce 1994 s Fondem národního majetku ekologickou smlouvu s garancí 40 mil. Kč. Tyto prostředky však byly spotřebovány na řadu studií a oponentur, jak záležitost řešit, aniž došlo alespoň k účelnému zamezení šíření dalších látek do přírody. Fond národního majetku se poté od věci distancoval. Provoz rybníka byl z důvodu kontaminace povolen jen zkušebně a s omezeními a tento stav setrvával.

Od roku 1992 ve věci proběhla celá řada jednání s orgány na úseku ochrany životního prostředí. Přes všechna dílčí opatření však Ministerstvo životního prostředí (dále jen „MŽP“), Česká inspekce životního prostředí a okresní úřad do roku 2003 nedosáhly odstranění kontaminace, ani zamezení dalšího šíření kontaminace škodlivých látek, zejména pak PCB. Vzhledem k tomu, že opatření k nápravě nebylo komu uložit, vlastník obalovny z privatizace totiž nenabyl zatížené pozemky, nesl náklady na sanaci stát. Ministerstvo financí několikrát opakovaně nevyhovělo žádosti okresního úřadu, který byl ze zákona o vodách povinen jménem státu a na účet státu provést opatření k nápravě, navýšit jeho rozpočet o požadované náklady. Rozhodujícím faktorem tak byl nedostatek finančních prostředků, přitom životní prostředí bylo po mnoho let poškozováno.

Posudek Českého geologického ústavu z roku 2001 uvádí, že v zájmové lokalitě bývalé obalovny v městě M. překračují signální hodnoty PCB v zeminách a v podzemní i povrchové vodě stanovené limity a situaci lze považovat za havarijní. Proto je nutné realizovat sanační opatření, která by zamezila šíření kontaminantů do povrchových a podzemních vod.

Veřejný ochránce práv po provedeném šetření konstatoval pochybení dotčených úřadů na úseku ochrany životního prostředí, neboť kontaminace PCB nebyla dosud
odstraněna, nedošlo k stabilizaci množství škodlivých látek, ale naopak dochází k jejich dalšímu šíření. Aktivita, kterou úřady projevily ve vztahu k řešení problému znečistění lokality M., fakticky nepřispěla k přijetí jakéhokoliv účelného řešení, a tedy k zlepšení stávajícího stavu. Úřady byly vyzvány k nápravě.

Již ve fázi před ukončením šetření tehdejší okresní úřad vypsal výběrové řízení na zpracovatele projektové dokumentace k provedení bezodkladných opatření v předmětné lokalitě. MŽP ve spolupráci s krajem a vládou ČR nalezlo řešení problému havarijního znečištění. Finanční zdroje poskytlo MŽP v celkové výši 6,5 mil. Kč. Prostředky na provedení bezodkladných opatření obdrželo město M. v roce 2003. Provedení bezodkladných opatření mimo jiné předpokládá odtěžení ohniska znečištění v zeminách, částečné odtěžení kontaminovaných sedimentů rybníka, roztřídění kontaminovaných zemin, dodatečný průzkum rozsahu kontaminace, likvidace nepoužitelných vrtů a sond, jimiž kontaminace procházela, a zakrytí lokality asfaltem po ukončení prací.

Správa na úseku myslivosti

V souvislosti s výkonem státní správy myslivosti zaznamenává veřejný ochránce práv podání dvojího charakteru. První skupinu případů představují nespokojení vlastníci či nájemci pozemků, které byly na základě rozhodnutí příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností prohlášeny za honební a jako takové zahrnuty do uznané honitby. Uživatelé těchto pozemků namítají, že dochází k neoprávněnému zásahu do jejich vlastnických práv, když jsou výrazně omezováni tím, že na svých pozemcích musí trpět výkon práva myslivosti. Do druhé skupiny podnětů spadají stížnosti vlastníků a pronajimatelů honebních pozemků, popř. jiných třetích osob, kteří poukazují na to, že v důsledku pronajmutí uznané honitby jejím vlastníkem mysliveckému sdružení ztrácejí možnost účastnit se na jejím užívání, tj. nemohou vykonávat právo myslivosti z důvodu, že je jim odmítáno členství v mysliveckém sdružení.

Pozice veřejného ochránce práv při řešení obou typů podnětů je komplikovaná v tom smyslu, že ne v každém případu nebo ne v každé jeho fázi je možné uplatňovat jeho působnost. Ochránce může aktivně zasahovat jen v těch případech, kde je vykonávána státní správa (tj. např. v řízení o uznání honitby), ale už nikoliv tam, kde podstata problému spočívá v záležitosti spojené s vnitřním chodem honebního společenstva nebo mysliveckého sdružení a jejich vystupováním v právních vztazích.

Podnět sp. zn.: 2545/2003/VOP/KV

Na základě podnětu honebního společenstva zjistil veřejný ochránce práv pochybení spočívající v dlouhodobé nečinnosti v postupu orgánu státní správy myslivosti (dále jen úřad), kdy od podání návrhů společenstvem nebylo ani po dvanácti měsících ve věci řádně meritorně rozhodnuto. Úřad vydal pouze rozhodnutí o přerušení řízení, které bylo krajským úřadem pro nezákonnost zrušeno. Jak návrh na uvedení honitby do souladu se zákonem o myslivosti, tak žádost o uznání nové honitby přijal ještě bývalý okresní úřad. Na základě intervence ochránce byla nečinnost odstraněna, úřad vyzval honební společenstvo k doplnění návrhu, provedl ústní jednání a posléze ve věci vydal správní rozhodnutí.

Na veřejného ochránce práv se obrátilo honební společenstvo s žádostí o prošetření postupu úřadu ve věci jím podaného návrhu na uvedení honitby do souladu se zákonem o myslivosti a žádosti o uznání nové honitby. Oba návrhy byly podány ještě u bývalého okresního úřadu koncem roku 2002. V obou zahájených řízeních shledal veřejný ochránce práv průtahy. Takovou výraznou prodlevu mezi přijetím návrhu a meritorním rozhodnutím ve věci nemohla odůvodnit ani reforma veřejné správy, kdy přechod pravomocí z bývalých okresních úřadů znamenal zejména počátkem roku 2003 zvýšené zatížení úřadů obcí s rozšířenou působností. Ochránce konstatoval, že úřad v dané věci rezignoval na vydání rozhodnutí v zákonných lhůtách.

V rámci šetření ochránce zjistil, že úřad učiněná podání nepokládal za dva rozdílné návrhy, ale druhý z návrhů za změnu prvního. V tomto směru byl ochránce toho názoru, že z podkladů, které měl úřad k dispozici, nevyplývalo, že by honební společenstvo vzalo svůj návrh zpět. Stejně tak z obsahu později podaného podání nebylo možno dovodit, že by bylo úmyslem navrhovatele změnit návrh předchozí. Pokud měl úřad pochybnosti o tom, k čemu návrhy podané okresnímu úřadu směřují, měl v souladu se správním řádem společenstvo vyzvat k upřesnění návrhů. Šetření ukázalo, že rozhodnutí ve věci úřad oddaloval bez zákonného podkladu také z důvodu, že žádost o uznání nové honitby zahrnovala i honební pozemky, které byly součástí již dříve uznané honitby jiného honebního společenstva.

Jediné rozhodnutí o přerušení řízení, které úřad o podaných návrzích honebního společenstva vydal, bylo krajským úřadem zrušeno pro nezákonnost. Poté, co se tak stalo, úřad přislíbil ochránci bezodkladné vydání rozhodnutí ve věci. Úřad vyzval honební společenstvo k doplnění návrhu, provedl ústní jednání, na němž došlo k vyjasnění sporného průběhu hranic mezi oběma sousedícími honitbami, a posléze vydal ve věci správní rozhodnutí.

3. Ochrana práv dětí, mládeže a rodiny

Činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí

Nejčastějšími podněty, kterými se veřejný ochránce práv v oblasti ochrany dětí, mládeže a rodiny zabývá, jsou stížnosti na činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí. Nejzávažnějším a častým problémem je bránění rodičům nebo rodiči, který nežije ve společné domácnosti se svým dítětem, ve styku s ním. Problémy v rodině často vyvrcholí manipulací s dítětem, což vede k rozvoji syndromu zavrženého rodiče. Jde o dlouhodobý problém, který je mnohdy ze strany sociálních pracovníků, institucí i veřejnosti podceňován. Neméně závažnou skupinou případů je preferování náhradní rodinné péče před péčí problémových biologických rodičů.

Veřejný ochránce práv opakovaně zjišťuje porušování práva občanů na seznámení se s údaji, které o nich shromažďují orgány sociálně-právní ochrany dětí. Porušení spatřuje v chybném výkladu ustanovení § 55 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, v platném znění, který upravuje možnost rodičů nahlížet do spisové dokumentace vedené na úřadech. Na základě zužujícího výkladu úřadů je rodičům bráněno v pořizování jakýchkoliv záznamů ze spisu.

Podnět sp. zn.: 4464/2002/VOP/TL/JH

Veřejný ochránce práv zjistil pochybení orgánu sociálně-právní ochrany dětí (dále jen „OSPOD“) a dětského domova. Jednáním sociálních pracovnic, které směřovalo k umístění dítěte do náhradní rodiny, byla nezletilá A. Š. v dětském domově 8 měsíců bez právního důvodu. Sociální pracovnice nepodporovaly návrat dítěte do rodiny, ačkoliv rodiče měli o dceru zájem. Pracovníci dětského domova neumožnili rodičům osobní kontakt s dcerou, ukazovali jim ji pouze přes sklo. Na základě iniciativy veřejného ochránce práv se dítě vrátilo zpět do rodiny, rodině byla zajištěna potřebná sociální asistence a ředitel dětského domova změnil režim návštěv.

Na základě podnětu manželů Š. zahájil veřejný ochránce práv šetření ve věci pobytu jejich nezletilé dcery v dětském domově pro děti do tří let. Stížnost směřovala proti postupu OSPOD a proti režimu uplatňovanému v dětském domově. Před narozením dítěte rodiče uvažovali, že je nabídnou k adopci. Matka proto v porodnici písemně souhlasila s umístěním dcery v kojeneckém ústavu. Rodiče si však později adopci rozmysleli a začali spolu s příbuznými usilovat o propuštění dcery z dětského domova. Sociální pracovnice s tím nesouhlasila, poukazovala na nedostatky v jejich péči o syna, pomoc širší rodiny odmítla s tím, že rodiče mají problémy i s prvním dítětem a řekla jim, že v případě návratu dcery do rodiny podá podnět na nařízení ústavní výchovy u nezletilé. Apelovala na rodiče, aby dali souhlas s osvojením, které urychlí umístění dítěte v nové rodině. Sociální pracovnice informovala dětský domov, aby dítě rodičům nedávali, a pokud by si pro ně přišli, aby je „směrovali k adopci“. Poté, co manželé Š. zjistili, kde se jejich dcera nachází, začali ji pravidelně navštěvovat. Návštěvy však v dětském domově probíhaly tak, že zdravotní sestra rodičům dceru ukázala na pár minut přes sklo, a to pouze ve stanovený den a hodinu, bez účasti sourozenců. Individuální režim návštěv ředitel rodičům neumožnil. Přestože A. Š. byla v dětském domově umístěna na základě souhlasu rodičů, nebyl jim umožněn osobní kontakt, ani si nemohli dceru vzít domů. Teprve po osmi měsících podal okresní úřad návrh na předběžné opatření. Na základě informací OSPOD soud návrhu vyhověl.

Veřejný ochránce práv konstatoval, že OSPOD nesprávně vyhodnotil úvahy matky o svěření dítěte k adopci jako definitivní rozhodnutí a následně jednal účelově, aby mohl dítě umístit do nové rodiny. Sociální pracovnice zpochybňovaly rozhodnutí rodičů, kteří přehodnotili své stanovisko a o dceru chtěli pečovat sami. Rovněž bagatelizovaly snahu širší rodiny spolupracovat s rodiči při výchově. Naopak rodiče přesvědčovaly, že jejich rozhodnutí není správné. Vydání dítěte rodičům podmiňovaly prošetřením bytových poměrů a vydáním svého souhlasu. Veřejný ochránce práv vytýkal OSPOD, že neuvažoval o méně intenzivním zásahu do práv rodičů, např. o stanovení dohledu nad nezletilou a o poskytnutí nebo zajištění asistenční služby nebo jiné formy pomoci směřující k sanaci rodiny. Zcela ignoroval možnost svěření dítěte do péče jiného občana, kterou zákon
o rodině preferuje před ústavní výchovou a stanoví, že přednost má příbuzný rodiče. Ochránce se pozastavil také nad tím, že OSPOD navrhoval rozdílná opatření pro dceru (ústavní výchova) a pro syna (dohled). Zdůraznil, že sourozenci by výchovnými opatřeními zásadně neměli být rozdělováni, pokud k tomu nejsou závažné racionální důvody.

Sociální pracovnice spolu s nařízením ústavní výchovy navrhovaly i zbavení rodičů jejich rodičovské zodpovědnosti ve vztahu k A. Š. Veřejný ochránce práv připomněl, že zbavení rodičovské zodpovědnosti je natolik závažným zásahem do základních práv rodičů a dětí, že je lze ospravedlnit jen, je-li takové opatření nezbytné a jen jsou-li splněny podmínky zákona o rodině. V případě manželů Š. zákonné podmínky splněny nebyly. Pokud jde o režim v dětském domově, formu návštěv přes sklo označil ochránce za nepřípustnou. Podle ustanovení čl. 9 odst. 3 Úmluvy o právech dítěte má dítě oddělené od rodičů právo udržovat pravidelné osobní kontakty s oběma rodiči, ledaže by to bylo v rozporu se zájmy dítěte, což však zjevně nebyl případ A. Š. Dítě má právo na kontakt osobní a přímý, skleněná bariéra je z tohoto pohledu nepřijatelná. Režim návštěv byl nastaven tak, aby se dítě rodičům odcizilo. Návštěvní hodiny v pracovních dnech byly pro pracující nedosažitelné. Povinnost odevzdat věci a potraviny na vrátnici neměla rozumné odůvodnění. Skutečnost, že dítě nemohli navštěvovat jeho sourozenci, byla rovněž neopodstatněná.

Na základě zjištění veřejného ochránce práv OSPOD učinil řadu opatření. Navrhl zrušení předběžného opatření, vyslovil okamžitý souhlas s pobytem dítěte v rodině podle zákona o sociálně-právní ochraně, zajistil rodině asistenční službu. Děvče podle posledních zpráv v rodině prospívá, zlepšila se i péče o syna. Magistrát proto v odvolacím řízení navrhl zrušení rozsudku o nařízení ústavní výchovy za současného ponechání dohledu. Dětský domov na podkladě výsledku šetření přehodnotil způsob a režim návštěv.

Podnět sp. zn.: 1563/2002/VOP/ZG

Na veřejného ochránce práv se obrátili manželé se stížností na postup
orgánu sociálně-právní ochrany dětí (dále jen „OSPOD“). Šetřením veřejný ochránce práv zjistil, že postup sociální pracovnice zabývající se případem a vedoucí oddělení péče o dítě je založen na snaze prokázat domněnku neexistence otcovství stěžovatele, a nikoliv na hájení nejlepšího zájmu dítěte tak, jak ukládá zejména Úmluva o právech dítěte a zákon o sociálně-právní ochraně dětí.

Na základě podnětu manželů H. zahájil veřejný ochránce práv šetření ohledně jejich stížnosti na jednání a postup OSPOD ve věci sociálně-právní ochrany dítěte. Stěžovatelé ve svém podnětu uvedli, že od doby převzetí dítěte z kojeneckého ústavu se domáhají svěření dítěte do své péče a jeho následného osvojení stěžovatelkou. Tvrdí, že jim v tomto pracovníci OSPOD brání, protože se domnívají, že dítě nabyli „koupí“ od biologické matky dítěte.

Stěžovatelé uvedli, že nezletilý je v jejich faktické péči od doby vyřízení rodného listu, kdy si ho společně převzali z kojeneckého ústavu. K souhlasnému prohlášení rodičů o otcovství došlo ihned po narození dítěte. Biologičtí rodiče dítěte (otcem dítěte je stěžovatel), udělili souhlas s nezrušitelným osvojením dítěte manželkou biologického otce, která o dítě celodenně pečuje. Stěžovatelé tvrdí, že na ně sociální pracovníci od okamžiku převzetí dítěte vyvíjejí značný psychický nátlak tím, že se dítě snaží odebrat z jejich péče, i když si k nim chlapeček vytvořil pevný citový vztah. Zejména soudu uvedli mnoho smyšlených nebo mylných informací, které se jim však nepodařilo prokázat, např. rodina má nevhodný byt, dítě nemá zajištěnu dostatečnou výbavu, stěžovatel není otcem dítěte, stěžovatelka dítě od biologické matky převzala za úplatu. Stěžovatelé jako svou domněnku uvedli to, že důvodem tohoto postupu OSPOD je úmysl dítě umístit do náhradní rodinné péče.

Při místním šetření na dotčeném úřadě veřejný ochránce práv vyslovil výhrady, spočívající v tom, že postup OSPOD je založen na snaze prokázat domněnku neexistence otcovství stěžovatele, a nikoliv na hájení nejlepšího zájmu dítěte. Tím, že pracovníci OSPOD vědomě usilují o to, aby dítě nemělo otce, i když se pan H. jako otec chová, je bráněním v uznání a naplňování otcovství k dítěti, což veřejný ochránce práv považuje za přímý rozpor s tím, co je v zájmu dítěte a co by měl orgán sociálně-právní ochrany dítěte činit. Péče stěžovatelky o dítě byla vždy sociálními pracovnicemi hodnocena kladně, připomínky byly vzneseny pouze k neumožňování návštěv při vykonávání soudního dohledu, z počátku také k vybavení bytu, nedostatečné výbavičce pro dítě.

Veřejný ochránce práv docílil, že výkonem ochranného dohledu nad dítětem je pověřená jiná sociální pracovnice. Stěžovatelé zrušili své dřívější oznámení o pobytu mimo své bydliště a orgánu sociálně-právní ochrany dítěte vycházejí vstříc k snadnějšímu výkonu soudního dohledu.

Podnět sp. zn.: 2641/2002/VOP/HV

Veřejný ochránce práv shledal pochybení v postupu orgánu sociálně-
-právní ochrany dětí (dále jen „OSPOD“), na který si stěžoval otec dítěte. OSPOD nedohlížel na plnění dohody o styku s dítětem. Znemožnil otci pořizovat si ze spisu dítěte výpisy a číst si spisovou dokumentaci nahlas kvůli podezření, že si nahrává své čtení na diktafon. Stalo se tak v důsledku chybného výkladu Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) k ustanovení § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, které se týká odmítnutí žádosti rodičů o nahlédnutí do spisové dokumentace jejich dítěte. Na základě intervence ochránce byla nečinnost OSPOD odstraněna a změněn jeho postup při pořizování výpisů ze spisové dokumentace.

L. CH. si stěžoval na přístup a nečinnost OSPOD ve věci styku s dcerou, kterému matka brání. Uvedl, že mu OSPOD zakázal, aby si nahlas četl spis svého dítěte a dělal si výpisky. Styk upravoval pravomocný rozsudek. Zároveň probíhalo nové řízení o úpravě styku, které inicioval otec, a protichůdné řízení o zákazu styku, které iniciovala matka. V tomto řízení se vyslovili soudní znalci, že by se měl L. CH. zpočátku stýkat s dcerou za přítomnosti psychologa. Znalec uvedl, že by měl být styk realizován a že zachování dosavadního stavu, kdy dcera odmítá otce, by jednoznačně vedlo k negativnímu vývoji dítěte. Toto řízení nebylo pravomocně skončeno.

V době, kdy na základě rozsudku měl probíhat styk a neexistoval doposud znalecký posudek, OSPOD nejednal dostatečně efektivně. Matku systematicky neupozorňoval na to, že bránění oprávněnému rodiči ve styku s dítětem, pokud je opakovaně bezdůvodné, je považováno za změnu poměrů vyžadující nové rozhodnutí o výchovném prostředí. Stejně tak ji nepoučoval, že dítě má právo na styk s otcem a otec na styk s ním a že připravit dítě na kontakt s otcem znamená ho též vhodně motivovat. Poté, co byl vydán znalecký posudek, který konstatoval, že je nutné zahájit styk za přítomnosti odborníka, OSPOD nepůsobil k tomu, aby právo na styk přiznané otci soudem bylo naplňováno a zároveň aby nebylo ohroženo dítě. Pochybil, když se nesnažil změnit právní stav, jenž umožňoval výkon rozhodnutí o styku, který však dítě podle zjištění znalců nemohlo absolvovat bez přítomnosti odborníka. Nepodal návrh na vydání předběžného opatření, jímž by se rozsudek o styku modifikoval (změnilo by se místo styku tak, aby byl přítomen odborník). Místo toho se přiklonil k návrhu matky na vydání předběžného opatření, kterým by se zrušil rozsudek o úpravě styku otce s dcerou. Pokud by takové opatření soud vydal, znamenalo by to znemožnění styku otce s dcerou namísto jeho realizace jiným způsobem uvedeným ve znaleckém posudku.

Rodič, který s dítětem nežije ve společné domácnosti, má právo ho vychovávat. Osobní péče o dítě byla svěřena matce, otci však zůstaly zachovány povinnosti a práva plynoucí z rodičovské zodpovědnosti. OSPOD nesplnil zákonnou povinnost, nepůsobil-li k obnovení narušených funkcí rodiny. Veřejný ochránce práv označil za nepřípustné, že OSPOD komentoval pravomocný rozsudek tak, že není v zájmu dítěte realizovat styk za stávající soudní úpravy, přičemž zároveň L. CH. informoval, aby se obrátil na soud s návrhem na exekuci. Veřejný ochránce práv dále konstatoval, že není v souladu s právem, když OSPOD zakazuje otci dělat si výpisy ze spisu a nahlas si číst spis, protože OSPOD k tomuto jednání nemá zákonnou pravomoc a pro zákonnost jeho postupu neosvědčí ani odvolávka na stanovisko MPSV. V otázce zvukové nahrávky zavolal OSPOD pracovnici nadřízeného orgánu, která uvedla, že si L. CH. smí spis číst jen potichu. To označil veřejný ochránce práv za absurdní, protože k tomuto omezení není právní podklad. Za překročení pravomocí označil skutečnost, že byl L. CH. vyzván k podpisu prohlášení, že u sebe nemá nahrávací zařízení. Podle veřejného ochránce práv pouhé nahlížení do spisu bez možnosti vlastního záznamu ztěžuje rodiči schopnost uchovat si přečtené informace ve správné podobě a v dostatečném rozsahu. Pochybení v tomto smyslu nevytkl OSPOD, nýbrž MPSV, které vydalo k takovému postupu stanovisko.

Po vydání zprávy o šetření veřejného ochránce práv OSPOD přijal sám jistá opatření k nápravě. Na poradě byly jeho pracovnice informovány o nedostatcích, upozorněny na povinnost systematického informování a poučování rodičů, na nezbytnost řádného vedení spisů. OSPOD podal podnět k vydání předběžného opatření, na jehož základě by se měl otec s dcerou stýkat na odborném pracovišti. K otázce výpisů a nahrávek ze spisu vedoucí odboru sdělila, že souhlasí s tím, že právní předpisy neumožňují, aby OSPOD zakázal zaznamenávání informací ze spisu osobám, které do něho nahlížejí, a proto zavrhla stanoviska MPSV v této věci. Pracovnice nadřízeného orgánu tvrdila, že v otázce hlasitého čtení nesehrála roli popsanou v záznamu OSPOD. Uvedla, že jen upozornila L. CH., aby respektoval podmínky pracoviště a intenzitu svého hlasu při čtení spisu přizpůsobil situaci. Veřejný ochránce práv navrhl OSPOD v této situaci několik dalších opatření k nápravě, která byla později přijata:

– Upozornit matku na názor znalce, že pokud bude dcera odmítat otce, povede to jednoznačně k negativnímu vývoji dítěte. Má-li zájem, aby se dítě vyvíjelo zdárně, měla by ho v souladu s posudkem znalců přivést k psychologovi, jenž napomůže kontaktu dítěte s otcem, a styku by neměla být přítomna. OSPOD by měl navrhnout konkrétního psychologa.

– Upozornit matku, že negativní psychický vývoj dítěte není v souladu s řádnou výchovou dítěte a že je možné z tohoto důvodu vůči matce použít institutu napomenutí či dohledu podle zákona o rodině.

– Jestliže se z důvodu neochoty matky neuskuteční setkání otce s dcerou u vybraného psychologa, měl by OSPOD matce udělit napomenutí. Mine-li se toto opatření účinkem, měl by stanovit nad dítětem dohled a provádět ho za součinnosti školy.

– Jednat s rodiči o tom, aby spolupracovali s psychologem, u kterého se budou uskutečňovat styky otce s dcerou, s cílem zlepšit komunikaci mezi sebou navzájem a spolupracovat při překonávání negativního vztahu dítěte k otci.

Ústavní výchova

V roce 2003 se veřejný ochránce práv zabýval podmínkami výkonu ústavní výchovy v kojeneckých ústavech, dětských domovech, dětském domově se školou a ve výchovných ústavech. Nejčetnější porušení práv dětí zaznamenal ve výchovných ústavech.

V dětském domově pro děti do 3 let, spadajícím do resortu Ministerstva zdravotnictví, byly děti ukazovány rodičům přes skleněnou bariéru a nebyl jim umožněn osobní kontakt, návštěvy byly organizovány tak, že hrozilo odcizení dítěte rodičům. Veřejný ochránce práv se obával toho, aby ústavní režim porušující práva dětí a rodičů nebyl rozšířen i v jiných zařízeních, a proto se rozhodl uskutečnit z vlastní iniciativy šetření v kojeneckých ústavech. Vůči třem z nich šetření uzavřel, aniž shledal pochybení, v činnosti čtvrtého ústavu byly shledány nedostatky a veřejný ochránce práv v současné době usiluje o nápravu nepříznivého stavu.

Řada místních šetření, ať již na základě podnětu nebo z vlastní iniciativy, byla ochráncem provedena v dětských domovech, kde se veřejný ochránce práv zaměřil mj. na sledování dětí kamerovými systémy. Ve výchovných ústavech byl provedeno celkem 14 místní šetření, z toho ve třech z nich se jednalo o komplexní šetření výkonu státní správy. V těchto ústavech bylo zjištěno porušování práv umístěných osob. V jednom výchovném ústavu se na sklonku roku uskutečnilo šetření zaměřené na výskyt šikany, situace proto nebyla dosud vyhodnocena. V únoru r. 2003 byla vydána zpráva o výsledku šetření v odloučeném pracovišti výchovného ústavu, kde byla závažným způsobem porušována práva svěřenců. Na základě této zprávy zařízení navštívila ministryně školství a na místě se rozhodla přerušit jeho činnost. V tomto roce byl také ukončen případ týkající se výchovného ústavu, který nepostupoval správně ve věci umělého přerušení těhotenství svěřenkyně. Ministryně školství zjednala nápravu vydáním závazného pokynu, jak v případech těhotných dívek postupovat.

Podnět sp. zn.: 4661/2002/VOP/HV

Veřejný ochránce práv v detašovaném pracovišti výchovného ústavu určeného pro zdravotně handicapovanou mládež zjistil svým šetřením takový stav, který nebyl v souladu s čl. 9 odst. 3 Úmluvy o právech dítěte, čl. 9 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Pracoviště Oddělení s ochranným režimem (dále jen „OOR“) zmíněného ústavu bylo zřízeno jako experiment Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“). Režim v zařízení byl v mnoha ohledech přísnější než režim vězeňský. Selhala i kontrolní činnost České školní inspekce a Odboru speciálního školství a institucionální výchovy MŠMT. Ministryně školství po obdržení zprávy veřejného ochránce práv navštívila OOR a na místě se rozhodla přerušit jeho činnost.

OOR vzniklo v r. 1997 jako uzavřené zařízení, v němž chlapci neměli po dobu umístění (3 až 6 měsíců) možnost vycházek a odjezdu k rodinám. Chlapci byli do OOR převáženi za trest, fakticky zbaveni osobní svobody, aniž to umožňoval zákon. Plošné vymezení doby pobytu bylo v rozporu s vyhláškou č. 64/1981 Sb. V řadě případů nebylo umístění v rozporu s právními předpisy projednáno s příslušným diagnostickým ústavem. Veřejný ochránce práv konstatoval, že mříže v oknech, ostnatý drát na plotě a na mřížích, absence klik zevnitř ložnic, sledovací otvory ve dveřích a noční světlo v ložnicích jsou zvláštní stavebně-technické prvky, které nemají oporu v právním předpisu. Nesouhlasil s tím, že toalety byly přístupné až po odemknutí vychovatelem. V OOR nebyly k dispozici kompletní spisy dětí, výchovným pracovníkům tak chyběly důležité informace o osobní a rodinné anamnéze. V OOR chyběl speciální výchovný program, nezájem o předcházející osud dětí byl patrný z postoje vedoucího i ředitele, kteří v OOR viděli zařízení pro výkon trestu za kázeňské prohřešky.

V OOR se prováděly osobní prohlídky, jež veřejný ochránce práv označil za nelegitimní, zasahující do lidské důstojnosti a splňující znaky ponižujícího zacházení. Při
důkladných tělesných prohlídkách musel být svlečen veškerý oděv. Dle vyjádření vedoucího OOR byla někdy součástí kontrol i prohlídka pohlaví a konečníku. Toto zacházení považoval ochránce za jednání, které odporuje zákazu ponižujícího zacházení nebo trestu, jak je vyjádřen v čl. 10 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod či čl. 7 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Tato praxe je v rozporu se zákonem č. 109/2002 Sb., který garantuje dítěti právo na respektování lidské důstojnosti.

Při denním dvouhodinovém povinném cvičení chlapci zvedali dřevěné špalky, přičemž intenzita cvičení mohla u slabších osob hraničit s týráním a vedla k ponižování. Cvičení se provádělo na úkor vzdělávání. Veřejný ochránce práv konstatoval, že deklarovaný polovojenský režim a důraz na potenciální brannost je v rozporu s tím, že jde o zařízení školské. Současně ochránce nesouhlasil s používáním kolektivního trestu, který spočíval v tom, že pokud chlapec nemohl či nechtěl cvičit, museli ostatní cvičit místo něho. Polovina svěřenců uvedla, že jim tento trest vadí, a třetina ho označila za zdroj šikany.

V OOR bylo porušeno také právo na vzdělání, protože v něm nebyla zajištěna dostatečná výuka (v OOR neexistovala speciální škola ani žádná škola podle vyhl. 127/1997 Sb.). Vyučování probíhalo tak, že se chlapci shromáždili v jedné místnosti, kde se každý učil svoji učební látku za přítomnosti pedagoga dvě hodiny denně. Systém výuky byl v rozporu se zákonem č. 29/1984 Sb., se zákonem č. 109/2002 Sb., a také s vyhláškou MŠMT č. 127/1997 Sb. Nadto je třeba poukázat na skutečnost, že právo dítěte na vzdělání a závazek státu neodepírat svým jednáním takové právo je hodnotou, která je chráněna mj. čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod či čl. 33 Listiny základních práv a svobod.

V době osobního volna nemohli chlapci poslouchat reprodukovanou hudbu s odůvodněním, že jsou v OOR za trest. Neměli možnost být přes den o samotě. Osobní volno měli od 20.15 do 21.30 hod., a teprve v té době mohli být na svých pokojích, ale nemohli ležet. (Lehnout si mohli až od 22.00 hod.). Veřejný ochránce práv konstatoval, že takový stav odporuje čl. 31 Úmluvy o právech dítěte, v němž se uznává právo dětí na odpočinek a volný čas, na účast ve hře a oddechové činnosti. V OOR byla nevhodně zvolena doba návštěv (jednou měsíčně 1 hod., mimořádná za odměnu) a okruh osob, které dítě mohly navštívit. Veřejný ochránce práv nesouhlasil s tím, že se v OOR používal trest zákazu nákupu osobních věcí. Praxe nebyla v souladu se zák. č. 109/2002 Sb. a pokynem MŠMT č. 13 649/95-24. Telefonický kontakt byl umožněn v rozporu se zák. č. 109/2002 Sb. jen výjimečně a za odměnu.

Odbor speciálního školství a institucionální výchovy MŠMT (dále jen „odbor“) selhal při výkonu státní správy, umožnil-li vznik OOR a nezaregistroval porušování lidských práv. Dva z pracovníků odboru v minulosti OOR navštívili, byli seznámeni mj. se stavebně-technickými prvky, jejichž použití nemělo zákonnou oporu, a zůstali nečinní. Odbor plánoval po vzoru OOR zřízení dalších dvou zařízení. O existenci OOR a o tom, že jsou zde umístěny zdravé děti a dokonce i děti z jiných výchovných ústavů, se nebylo možné z veřejně přístupných dokumentů dozvědět. V této souvislosti označil veřejný ochránce práv název „výchovný ústav pro zdravotně handicapovanou mládež“ za zavádějící, ne-li dokonce zastírající označení.

Veřejný ochránce práv vyslovil současně znepokojení nad kvalitou inspekční činnosti České školní inspekce, která v rozporu s faktickým stavem neshledala porušení právních předpisů. Za alarmující označil, že ČŠI zhodnotila plot s ostnatým drátem a mříže v oknech tak, že „budova je proti vniknutí osob zvenčí dostatečně zabezpečena“, a že nepožadovala předání spisů dětí do OOR, i když o jejich absenci věděla.

Ministryně školství po obdržení zprávy veřejného ochránce práv navštívila OOR a na místě se rozhodla přerušit jeho činnost a chlapce převézt zpět do kmenových ústavů. Odpovědní inspektoři byli finančně postiženi ústřední školní inspektorkou a byla jim předána písemná výtka za nekvalitní práci. Změnila se kriteria pro inspekce ve školských zařízeních, do inspekčních týmů budou nově zařazováni i externí odborníci a ve školských zařízeních budou nově probíhat i kontroly bez předchozího oznámení. Vedoucí OOR byl odvolán z funkce a v ústavu již nepracuje. Vůči MŠMT případ dosud uzavřen není, protože se ministryně dosud nevyjádřila k návrhu veřejného ochránce práv na personální opatření spočívající v odvolání ředitele příslušného odboru.

Podnět sp. zn.: 24/2003/SZD/HV

Veřejný ochránce práv v r. 2003 na základě šetření z vlastní iniciativy a následného právního rozboru shledal, že zákon č. 109/2002 Sb. opomněl děti s uloženou ochrannou výchovou, které v současné době nemohou odjíždět z výchovných ústavů na krátkodobé dočasné pobyty (víkendy, prázdniny) k rodičům, ač kontakt s rodinou je odborníky uznávaným pozitivním prvkem v převýchově dítěte. Veřejný ochránce práv se rozhodl využít svého oprávnění a inicioval změnu dvou zákonů, aby se děti ve výchovném ústavu neocitaly v režimu přísnějším, než je tomu u odsouzených ve výkonu trestu odnětí svobody.

Na problém upozornil veřejného ochránce práv ředitel jednoho výchovného ústavu. V návaznosti na toto upozornění oslovení ředitelé uvedli, že kontakt s rodinou je jednoznačně pozitivním prvkem v převýchově dítěte a že nemožnost dětí odjet k rodičům na krátkodobý dočasný pobyt vyvolává ve výchovných ústavech napětí a nežádoucí chování dětí (apatie, útěky, agresivita). Staly se případy, kdy se chlapci chtěli vidět s rodiči a utekli za nimi, čímž se de iure dopustili trestného činu maření výkonu úředního rozhodnutí, a proto museli nastoupit výkon trestu ve věznici. Někteří ředitelé přiznali, že dětem s uloženou ochrannou výchovou dočasné pobyty i přes absenci zákonné úpravy umožňují. Veřejný ochránce práv proto dospěl k závěru, že je třeba novelizovat zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy ve školských zařízeních, který by měl umožňovat řediteli, aby se rozhodl, zda dítěti s uloženou ochrannou výchovou umožní dočasný pobyt u rodičů. Zákon tyto dočasné pobyty opomněl, ačkoliv před jeho účinností děti s ochrannou výchovou odjíždět k rodičům mohly na základě vyhl. MŠMT č. 64/1981 Sb. Souběžně je třeba novelizovat i zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí. Aby se mohl ředitel výchovného ústavu kvalifikovaně rozhodnout, zda takovému dítěti umožní dočasný pobyt u rodičů, je nutné, aby byl podrobně obeznámen s prostředím, kde má dítě dočasně pobývat. Z tohoto důvodu by měl mít povinnost vyžádat si vyjádření orgánu sociálně-právní ochrany dětí k prostředí, v němž by dítě dočasně pobývalo.

Pokud jde o kontakt s rodinou, nacházejí se děti s uloženou ochrannou výchovou v současnosti v režimu přísnějším, než mladiství vězni, kterým může ředitel věznice podle zákona o výkonu trestu odnětí svobody dovolit až 24hodinovou vycházku anebo přerušení výkonu trestu až na 30 dní v kalendářním roce. Veřejný ochránce práv připravuje v současné době doporučení změny výše uvedených zákonů vládě.

Nabývání státního občanství

Ve zprávě o činnosti ochránce za rok 2002 byla zmíněna nízká kvalita odůvodnění některých rozhodnutí, jimiž se nevyhovělo žádostem o udělení státního občanství. V uplynulém období bylo možné zaznamenat snahu Ministerstva vnitra odůvodňovat tato rozhodnutí obsáhleji. Na tomto úseku státní správy přetrvává však stále další nedostatek. Ochránce se opětovně setkal s výrazným překračováním zákonem stanovených lhůt.

Podnět sp. zn.: 2642/2001/VOP/VK

Bývalý státní občan Afghánistánu žádal od roku 1993 opakovaně o udělení českého státního občanství, avšak jeho žádostem nebylo nikdy vyhověno. Na základě jeho podnětu ochránce zahájil šetření a seznámil se s podklady pro rozhodnutí. Ministr vnitra však odmítl seznámit ochránce se stanoviskem Policie ČR a zpravodajských služeb ČR, které si Ministerstvo vnitra k posouzení žádosti v souladu se zákonem vyžádalo. Ochránce se proto obrátil na vládu. Ve vládě však předložené usnesení, které mělo uložit ministru vnitra poskytnout ochránci potřebnou součinnost, nezískalo potřebný počet hlasů.

Pan M. F., původně státní občan Afghánistánu, se na území České republiky zdržuje již od roku 1985. V průběhu let 1986 až 1991 měl povolen dlouhodobý pobyt za účelem studia. Od roku 1991 má na našem území povolen trvalý pobyt za účelem sloučení rodiny. V uvedeném roce se totiž pan M. F. oženil, přičemž jeho manželka i dítě narozené z manželství jsou státními občany České republiky. Od roku 1993 opakovaně žádá o udělení českého státního občanství, avšak jeho žádostem nebylo nikdy vyhověno. V této situaci se pan F. obrátil na veřejného ochránce práv s podnětem na přezkoumání postupu příslušných správních orgánů, tj. Ministerstva vnitra, resp. ministra vnitra, při vyřizování jeho žádostí o udělení státního občanství.

Na základě podnětu se veřejný ochránce práv rozhodl zahájit šetření a v jeho průběhu se seznámil se spisovým materiálem vedeným k jednotlivým žádostem M. F. o udělení státního občanství České republiky. Protože z rozhodnutí ani z předložených správních spisů nebyl zřejmý důvod nevyhovění žádostem jmenovaného a protože Ministerstvo vnitra posuzuje žádosti i z hlediska bezpečnosti státu, obrátil se veřejný ochránce práv na Ministerstvo vnitra s tím, zda byla v tomto případě vyžádána stanoviska bezpečnostních složek, tj. policie a zpravodajských služeb. Po kladné odpovědi Ministerstva vnitra požádal o předložení těchto stanovisek, ale ministr vnitra jejich předložení odmítl.

Postoj Ministerstva vnitra se opírá v podstatě o dva argumenty. Za prvé se dle vyjádření ministra působnost veřejného ochránce práv podle zákona o veřejném ochránci práv nevztahuje na zpravodajské služby České republiky a Bezpečnostní informační službu, která požadovaná stanoviska poskytuje. Ministerstvo tudíž nemá povinnost předkládat veřejnému ochránci práv písemnosti, zodpovídat jeho dotazy, resp. poskytovat mu informace. Za druhé ministr vnitra uvedl, že veřejný ochránce práv je oprávněn nahlížet do spisů, avšak stanovisko Bezpečnostní informační služby poskytnuté v rámci řízení o udělení státního občanství České republiky, označené jako utajovaná skutečnost, není součástí státoobčanského spisu. Zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství, ve znění pozdějších předpisů, stanoví, že pokud je obsahem stanoviska skutečnost podléhající utajení podle zvláštního zákona, nestává se součástí spisu. S přihlédnutím k těmto skutečnostem ministr vnitra sdělil, že Ministerstvo vnitra není oprávněno veřejnému ochránci práv stanovisko Bezpečnostní informační služby předložit, protože by tím získal informace o činnosti Bezpečnostní informační služby, která je zákonem výslovně postavena mimo jeho působnost.

Veřejný ochránce práv se však domníval, že požadování předložení stanoviska je plně opodstatněné, a proto se obrátil na vládu České republiky. Na podporu svého postupu uvedl následující: Pokud jde o působnost veřejného ochránce práv vůči zpravodajským službám, je zřejmé, že se na ně nevztahuje, což znamená, že veřejný ochránce práv se nemůže zabývat činností a postupy zpravodajských služeb. To však nic nemění na skutečnosti, že veřejný ochránce práv je oprávněn se v rámci svého šetření s výstupy zpravodajských služeb České republiky seznamovat. Opačný názor by vedl k absurdní situaci a činnost veřejného ochránce práv by ztrácela smysl, a to nejen v případě podnětů, týkajících se udělování státního občanství, ale i v případě některých dalších podnětů směřujících vůči policii, armádě, Národnímu bezpečnostnímu úřadu apod. Jak veřejný ochránce práv, tak jeho zástupkyně se totiž v rámci své činnosti setkávají s nejrůznějšími písemnostmi podléhajícími jednotlivým stupňům utajení, a proto také zákonem č. 18/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o veřejném ochránci práv, byl novelizován zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o ochraně utajovaných skutečností“), a veřejný ochránce práv i jeho zástupkyně jsou tak dle příslušného ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností označeni za osoby určené ke styku s utajovanými skutečnostmi pro všechny stupně utajení.

V této souvislosti je třeba také podotknout, že žádost o předložení předmětného stanoviska nesměřovala vůči Bezpečnostní informační službě či jiné zpravodajské službě České republiky, ale vůči Ministerstvu vnitra, které je v působnosti veřejného ochránce práv a které si v souvislosti s povinností posoudit žádost o udělení českého státního občanství i z hlediska bezpečnosti státu vyžádalo stanovisko Bezpečnostní informační služby. Navíc potřeby utajení tohoto stanoviska ve smyslu ustanovení § 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností se nelze dovolávat vůči osobám uvedeným v ustanovení § 43 odst. 1 tohoto zákona, tedy mimo jiné i vůči veřejnému ochránci práv a jeho zástupkyni.

Co se týče skutečnosti, že požadovaná stanoviska, resp. stanovisko, není součástí státoobčanského spisu, je nutno uvést, že úřady jsou podle zákona o veřejném ochránci práv povinny na žádost veřejného ochránce práv a v jím stanovené lhůtě předložit nejen spisy, ale i jiné písemnosti. Je také otázkou, zda se součástí spisu nestává jen samotná utajovaná skutečnost anebo celé stanovisko. Při neznalosti toho, jak stanovisko vypadá a co konkrétně obsahuje, je třeba hledat odpověď v zákoně o ochraně utajovaných skutečností a v nařízení vlády, kterým se stanoví seznamy utajovaných skutečností. V nařízení vlády však stanovisko Bezpečnostní informační služby poskytnuté v rámci řízení o udělení státního občanství České republiky není výslovně uvedeno.

Seznámení se se stanoviskem Bezpečnostní informační služby je pro posouzení případu pana M. F. nezbytné nejen po formální, ale i obsahové stránce. Veřejný ochránce práv jako kontrolující orgán nemůže mít omezený přístup k informacím, z nichž vychází při rozhodování Ministerstvo vnitra jako kontrolovaný orgán. Veřejný ochránce práv proto doporučil vládě, aby uložila ministrovi vnitra přijmout taková opatření, která by jednak umožnila pokračovat v zahájeném šetření předmětné věci, a jednak zajistila možnost efektivního výkonu činnosti veřejného ochránce práv v analogických případech i do budoucna.

V tomto duchu byl zpracován i návrh usnesení vlády České republiky, včetně jejího stanoviska k dané věci. Toto stanovisko projednala i Rada vlády České republiky pro lidská práva, která na svém zasedání konaném dne 12. prosince 2002 doporučila vládě, aby je schválila v předložené podobě. Návrh stanoviska k vyrozumění veřejného ochránce práv vláda projednala na své schůzi dne 26. března 2003, avšak usnesení v dané věci nepřijala. Pro navržené usnesení, dle kterého měl ministr vnitra poskytnout veřejnému ochránci práv potřebnou součinnost, hlasovalo ze 14 přítomných pouze 8 členů vlády (potřebných bylo 9 hlasů), 5 jich bylo proti.

Veřejný ochránce práv je přesvědčen, že v důsledku odmítání součinnosti ze strany Ministerstva vnitra dochází k neopodstatněnému zásahu do činnosti veřejného ochránce práv. Jedná se o znemožnění skutečného výkonu kontroly, protože veřejný ochránce práv jako kontrolující subjekt nemá k posouzení správnosti postupu Ministerstva vnitra k dispozici všechny materiály tak, jako je má Ministerstvo vnitra. Dosavadní výkon kontroly ze strany veřejného ochránce práv přitom nezadal ani možnou obavu z nesprávného nakládání s utajovanými skutečnostmi. Lze se proto důvodně domnívat, že se jedná o pokus omezit funkčnost instituce veřejného ochránce práv.

S ohledem na tuto skutečnost a s ohledem na procesní bezvýchodnost, která nastala poté, co vláda o jeden hlas navržené usnesení v této věci nepřijala, obrátí se veřejný ochránce práv postupem podle § 24 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném ochránci práv na Poslaneckou sněmovnu.

Podnět sp. zn.: 1264/2003/VOP/MV

Ochránce konstatoval pochybení Ministerstva vnitra a ministra vnitra spočívající v dlouhodobé nečinnosti při rozhodování o rozkladu stěžovatele a nedostatečném odůvodnění zamítavých rozhodnutí o žádostech o udělení českého státního občanství a o rozkladech stěžovatele vydaných v minulosti. O rozkladu proti zamítavému rozhodnutí Ministerstva vnitra z května 2001 bylo v květnu 2003 rozhodnuto kladně.

Ministerstvo vnitra žádostem pana M. K. o udělení státního občanství České republiky v letech 1996 a 1998 nevyhovělo. Rozklady proti těmto rozhodnutím byly zamítnuty. Ani v pořadí třetí žádosti pana M. K. o udělení státního občanství Ministerstvo vnitra nevyhovělo. Proti rozhodnutí podal pan M. K. v červnu 2001 rozklad. Začátkem dubna 2003 pan M. K. svůj rozklad doplnil a obrátil se také na veřejného ochránce práv, který ve věci zahájil dne 29. 4. 2003 šetření. Ministerstvo vnitra svým rozhodnutím ze dne 5. 5. 2003 rozkladu vyhovělo a napadené rozhodnutí zrušilo. Následně vydalo Listinu o udělení státního občanství České republiky a pan M. K. se složením státoobčanského slibu stal českým státním občanem.

Pro řízení o rozkladu podaném proti rozhodnutí, kterým nebylo vyhověno žádosti o udělení státního občanství, nestanoví zvláštní zákon žádné odchylky od obecné úpravy ve správním řádu. Na řízení o rozkladu se ustanovení správního řádu o odvolacím řízení vztahují přiměřeně. Podle ustáleného výkladu správního řádu je povinností odvolacího orgánu rozhodnout o odvolání do 30, resp. 60 dnů od jeho předložení tomuto orgánu. Lhůta může být přiměřeně prodloužena. Ochránce sice v daném případě konstatoval dlouhodobou nečinnost v řízení o rozkladu z roku 2001 a nedostatečná odůvodnění v minulosti vydaných zamítavých rozhodnutí, k dalším opatřením podle zákona o veřejném ochránci práv však nemusel přistupovat, neboť náprava byla v průběhu šetření zjednána.

Podnět sp. zn.: 2801/2003/VOP/MV

Při šetření zahájeném na základě podnětu zjistil ochránce dlouhodobou nečinnost Ministerstva vnitra (dále jen MV), které po změně právní úpravy od 1. 1. 2003 nemělo jasno v otázce příslušnosti k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutím magistrátů měst Brna, Ostravy a Plzně ve státoobčanských věcech. Po zákroku ochránce MV postoupilo odvolání dotčeného stěžovatele krajskému úřadu.

Magistrát odmítl koncem roku 2002 správním rozhodnutím prohlášení slovenského občana S. K. o nabytí českého státního občanství. Proti rozhodnutí se pan S. K. odvolal. Magistrát odvolání postoupil krajskému úřadu, který se však necítil být příslušný a odvolání postoupil v únoru 2003 dále MV. Jelikož o odvolání nebylo stále rozhodnuto, obrátil se pan S. K. v září 2003 na ochránce. V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv byl vyzván k doplnění podnětu o doklad, kterým úřad neúspěšně vyzval k nápravě. Pan S. K. se tedy obrátil se stížností na MV. Ředitel odboru MV panu S. K. téměř obratem odpověděl, že MV jeho odvolání neobdrželo a že o prošetření věci bude požádán krajský úřad.

Pan S. K. ve svém podnětu uvedl, že podle jeho telefonických zjištění by měl být spis na MV u vedoucí oddělení. Po doplnění podnětu ochránce zahájil šetření a požádal ředitele odboru MV o vysvětlení. Ředitel odboru ochránci ve své odpovědi z 24. 11. 2003 sdělil, že ve spisové dokumentaci MV zjistil, že odvolání pana S. K. bylo skutečně postoupeno krajským úřadem dne 13. 2. 2003. V dané věci se jednalo o to, zda k rozhodnutí o odvolání má být příslušné MV nebo krajský úřad. Ředitel ve své odpovědi uvedl, že šlo o složitý právní problém a že stanovisko bylo zpracováno ve spolupráci s dalšími útvary MV. Po sjednocení stanovisek byl spis s právním názorem MV postoupen dne 21. 11. 2003 k vyřízení krajskému úřadu. Za časovou prodlevu byla žadateli zaslána omluva a současně byl informován, že řízení o jeho odvolání bude provádět krajský úřad.

Ochránce ministerstvu vytkl, že k problému věcné příslušnosti k řízení o odvolání proti rozhodnutí magistrátů měst Brna, Ostravy a Plzně po 1. 1. 2003 zaujalo stanovisko až v listopadu 2003. Principům dobré správy by odpovídalo, kdyby ústřední orgán státní správy měl o této otázce jasno nejpozději s nabytím účinnosti příslušné legislativní změny. Zároveň však ochránce mohl konstatovat, že konkrétní náprava v dané věci byla učiněna a k dalším krokům podle zákona o veřejném ochránci práv nepřistoupil. O odvolání pana S. K. rozhodl krajský úřad dne 5. 12. 2003 tak, že napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil magistrátu zpět k novému projednání a rozhodnutí.

4. Činnost úřadů v oblasti vnitřní správy

Činnost matričních úřadů

Stížnosti týkající se matričních úřadů jsou spíše ojedinělé. Následující text je tak nejen zprávou o činnosti ochránce na tomto úseku za rok 2003, ale i stručnou bilancí od začátku fungování instituce veřejného ochránce práv.

Ochránci bylo adresováno několik stížností na nezapsání otce dítěte do matriky narození. Stěžovatelům byla ochráncem vysvětlena posloupnost tzv. domněnek určení otcovství stanovených zákonem o rodině. Zpravidla se totiž jedná o případy, kdy otcovství k narozenému dítěti svědčí podle první domněnky manželu matky. Zápisu svého otcovství se skuteční otcové domáhají na matričních úřadech neprávem, není-li nejdříve v soudním řízení o popření otcovství odstraněna existence první domněnky určení otcovství.

Na ochránce se obrátilo několik osob, kterým byla zamítnuta žádost o změnu jména nebo příjmení. Také tyto stížnosti byly posouzeny jako neopodstatněné. V daných případech nebyl ke změně vážný důvod. Jednalo se např. o změnu příjmení z důvodu domnělé příslušnosti k romské menšině. Rozhodování o změně jména a příjmení podléhá ve většině případů správnímu uvážení. Veřejnost se však někdy mylně domnívá, že občan má na změnu jména a příjmení právní nárok.

Z několika případů, jimiž se ochránce zabýval, vyplynulo, jak problematická je v praxi aplikace ustanovení zákona o matrikách, dle něhož, je-li žádosti v plném rozsahu vyhověno, nevydává se správní rozhodnutí. Matriční úřad zpravidla žadateli vysvětlí, proč mu nemůže vyhovět, avšak nepoučí jej také o tom, že v případě jeho nesouhlasu s vysvětlením bude žádost zamítnuta správním rozhodnutím, proti němuž se žadatel může odvolat. Úředníci v případě pozdějších stížností tvrdí, že žadatel svůj nesouhlas s vysvětlením neprojevil. Jak úřadům, tak stěžovatelům lze doporučit, aby v případě nevyhovění žádosti byl o důvodech odmítnutí a o stanovisku žadatele sepsán stručný protokol.

Nezanedbatelnou část stížností tvořila podání žen nespokojených s přechýlením svých příjmení na matričních dokladech. Obsah těchto podání svědčil o tom, jak citlivě byla tato záležitost vnímána. V těchto případech se nejednalo o pochybení úřadů, ale o kritiku právní úpravy.

Podněty sp. zn.: 2598/2003/VOP/MV, 2829/2003/VOP/MV a další

Příjmení žen se v matričním zápisu a na matričních dokladech uvádí v souladu s pravidly české mluvnice, tj. zpravidla s českou příponou -ová. Na veřejného ochránce práv se obracely ženy nespokojené s právní úpravou, podle níž mohlo být příjmení občanky České republiky uváděno v podobě, která pravidlům české mluvnice neodpovídá, pouze když se žena přihlásila k cizí národnosti. Ochránce ženám doporučoval, aby požádaly matriční úřad o zápis vysvětlující poznámky v oddacím listě, že tvar s -ová je ženská podoba příjmení utvořená podle pravidel české mluvnice.

Ženská příjmení se v češtině přechylují od nejstarších dob. Podle zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení, který nabyl účinnosti dnem 1. 7. 2001, mohlo být příjmení zapsáno ve formě, která pravidlům české mluvnice neodpovídá, na žádost občanky České republiky, která se přihlásila k jiné než české národnosti. Příslušné ustanovení zákona odkazovalo na mezinárodní úmluvu, jíž je Rámcová úmluva o ochraně národnostních menšin. Strany této úmluvy se zavazují uznávat, že každý příslušník národnostní menšiny má právo používat své příjmení a křestní jména v menšinovém jazyce a právo na jejich oficiální uznání způsobem určeným jejich právním řádem. Podle zákona o právech příslušníků národnostních menšin je příslušníkem národnostní menšiny občan České republiky, který se hlásí k jiné než české národnosti a projevuje přání být považován za příslušníka národnostní menšiny spolu s dalšími, kteří se hlásí ke stejné národnosti.

V praxi se postupovalo tak, že o zápis příjmení v nepřechýlené podobě mohla požádat občanka ČR, která učinila prohlášení o své příslušnosti k národnostní menšině v ČR a z tohoto důvodu požádala o zápis svého příjmení v nepřechýlené podobě. Na matričních dokladech vydaných českými úřady tak mohla být zapsána v nepřechýlené podobě pouze příjmení občanek ČR, které se hlásily k národnostní menšině. Do účinnosti zákona o matrikách, jménu a příjmení se při zápisu příjmení žen do matrik užívalo vždy tvarů odpovídajících pravidlům českého pravopisu. Právní úpravou, účinnou od 1. 7. 2001, zákonodárce nepochybně rozšířil práva příslušníků národnostních menšin a vyhověl tak určitým požadavkům.

Na ochránce se s kritikou právní úpravy obracely jak cizinky, tak zejména občanky České republiky. V případě cizinek ochránce vysvětloval, že povinnost užívat v úředním styku příjmení uvedené v matričním dokladu, vydaném z matriční knihy vedené českým úřadem, se podle zákona vztahuje pouze na české občany. Uzavřela-li cizinka sňatek s českým občanem v cizině, slouží oddací list ze zvláštní matriky Úřadu městské části Brno-střed pro potřebu českého občana, zejména jako podklad k žádosti o vystavení občanského průkazu a cestovního dokladu.

Více nespokojenosti s právní úpravou bylo ze strany českých občanek, které se provdaly za cizince. Záměr zákonodárce zjevně nesměřoval k řešení jejich problému. Tyto ženy lze stěží označit za příslušnice národnostní menšiny ve smyslu Rámcové úmluvy o ochraně národnostních menšin a zákona o ochraně národnostních menšin. Pokud se žena k cizí národnosti přihlásila, byla důvodem takového prohlášení spíše snaha vyhnout se v cizině problémům s přechýleným příjmením. Tento nepřímý tlak na přihlášení se k jiné národnosti vnímaly ženy velmi citlivě. Žena – občanka České republiky řešila v podstatě dilema, zda je pro ní přednější pocit sounáležitosti s národem, v jehož jazyce se ženská příjmení přechylují, anebo zda je lepší nekomplikovat si v cizině život vysvětlováním nezvyklé podoby svého příjmení. Situaci českých občanek v zahraničí komplikovalo i to, že právní úprava na úseku cestovních dokladů, účinná od 1. 7. 2000, na rozdíl o předchozí úpravy, neumožňuje nyní zapsat na žádost občana do cestovního dokladu za ženský tvar příjmení též jeho nepřechýlenou podobu.

Jak české občanky, tak cizinky byly ochráncem upozorňovány na možnost nechat si opatřit český matriční doklad vysvětlující poznámkou o pravidlech české mluvnice s uvedením mužského tvaru příjmení. Překladatel, který český matriční doklad překládá, by měl v překladu uvést tvar příjmení bez přechýlení.

Problém s přechylováním ženských příjmení by měla vyřešit novela zákona o matrikách, jménu a příjmení, kterou Poslanecká sněmovna schválila dne 24. 2. 2004 ve třetím čtení.

Podnět sp. zn.: 3831/2002/VOP/MV

Matriční úřad Magistrátu města P. uvedl na rodném listě osvojeného dítěte narozeného mimo porodnici místo narození názvem obce, její částí a číslem popisným. Podle názoru ochránce porušil matriční úřad Evropskou úmluvu o osvojení dětí, neboť takto vystavený rodný list nepřímo umožňuje odhalit osvojení a zjistit identitu dřívějších rodičů. Podle názoru úřadu jsou matriční předpisy v rozporu s touto úmluvou a místnímu úřadu nepřísluší tento rozpor řešit. Úřad nakonec akceptoval stanovisko ochránce a rodný list v požadované podobě osvojitelům vystavil.

Na ochránce se obrátili osvojitelé nezrušitelně osvojeného dítěte. Na rodném listě dítěte, jež se narodilo mimo porodnici, uvedl matriční úřad místo narození názvem obce, názvem její částí a číslem popisným. Dům, kde se dítě narodilo, se nachází nedaleko bydliště osvojitelů a bydlí v něm biologičtí rodiče dítěte. Matriční úřad odmítl rodný list bez vypsání přesných údajů o místu narození vystavit s tím, že by porušil matriční předpisy. Podle osvojitelů je tak ale narušena anonymita nezrušitelného osvojení.

Ochránce zahájil ve věci šetření a dotázal se úřadu, proč po nesouhlasu osvojitelů s vydaným rodným listem nevydal zamítavé správní rozhodnutí. Úřad odpověděl, že příslušný podací deník žádné podání ve věci předmětného rodného listu neeviduje a že pracovnicím matriky není známo, že by příjemci matričního dokladu vyjádřili, byť jen ústně, nějakou připomínku. Stěžovatelé ochránci uvedli, že žádost o nevypsání přesného místa narození osvojeného dítěte podali ústně a že matrikářka jim ústně vysvětlila, že bylo postupováno v souladu s příslušnými právními předpisy. Vzhledem k odlišným tvrzením stěžovatelů a úřadu byl proto ochránce nucen konstatovat, že zůstává sporné, zda měl úřad v tomto případě povinnost správní rozhodnutí vydat.

Dále ochránce žádal o vysvětlení, které ustanovení matričních právních předpisů by matriční úřad porušil, pokud by uvedl na rodném listu místo narození pouze názvem obce. Z odpovědi úřadu vyplynulo, že uvést na rodném listě místo narození pouze názvem obce brání ustanovení zákona o matrikách, jménu a příjmení, dle něhož matriční doklad obsahuje údaje zapsané v matriční knize a ustanovení prováděcí vyhlášky k zákonu, dle něhož se v matričním zápise uvede název obce, případný název její části či katastrálního území, a číslo popisné nebo evidenční. Ochránce s tímto názorem nesouhlasil a argumentoval tím, že ustanovení prováděcí vyhlášky citované úřadem se týká uvedení místa matriční události v zápise v matriční knize, nikoliv na matričním dokladu, který je výpisem z matriční knihy. Vzory tiskopisů matričních dokladů stanovené prováděcí vyhláškou obsahují méně údajů, než je stanoveno zapisovat do matričních knih, takže ustanovení zákona nelze vykládat tak, že matriční doklad obsahuje veškeré údaje zapsané v matriční knize. Podle názoru ochránce jednal matriční úřad v rozporu s Evropskou úmluvou o osvojení dětí a proti celkovému smyslu několika ustanovení českého právního řádu zajišťujících ochranu údajů o osvojení.

Pokud zákon vyžaduje, aby byl údaj obsažený v matriční knize uveden také v matričním dokladu, musí být podle názoru úřadu na dokladu uveden v celém rozsahu stanoveném prováděcím předpisem pro zápis do matriční knihy. Podle názoru ochránce však zákon stanoví pouze to, že matriční doklad je výpisem z matriční knihy a neobsahuje jiné (další nebo odlišné) údaje než údaje zapsané v matriční knize.

Úřad ve své replice naznačil, že právní úprava matričního zápisu je v rozporu s Evropskou úmluvou o osvojení, a vyjádřil názor, že místnímu úřadu nepřísluší, aby ve své praxi hodnotil konformnost právní úpravy s mezinárodněprávními smluvními závazky České republiky, případně tuto úpravu s odkazem na mezinárodní úmluvy či na ducha zákona porušoval. Ochránce poukázal na to, že zákon o matrikách neumožňuje nikomu, kromě osvojitelů a po nabytí zletilosti osvojenci, nahlížet do zápisu v matriční knize a do zápisu ve sbírce listin, které jsou podkladem pro zápis. Na rozdíl od zápisu v matriční knize jsou však rodiče nuceni předkládat rodný list dítěte při mnoha různých příležitostech. Podle názoru ochránce Úmluva není v tomto směru v rozporu s matričními předpisy. Ochránce znovu argumentoval tím, že matriční doklad není doslovným výpisem z matriční knihy a nemusí obsahovat všechny údaje zapsané v matriční knize. Ve svém závěrečném stanovisku stěžovatelům doporučil, aby v případě, že by úřad i nadále přes stanovisko ochránce odmítal vydat rodný list bez uvedení názvu části obce a čísla popisného, požádali o vystavení nového rodného listu, a to s uvedením místa narození pouze názvem obce.

Stěžovatelé ochránce informovali, že novou žádost podali. Matriční úřad jim po více než dvou měsících od podání žádosti vydal rodný list s uvedením místa narození názvem obce a číslem popisným. Ač úřad žádosti v plném rozsahu nevyhověl, přesto ve svém rozhodnutí uvedl, že tak učinil a rozhodnutí neodůvodnil. Stěžovatelé rodný list převzali a proti rozhodnutí se neodvolali. Ochránci sdělili, že s rodným listem již potřebují nakládat a jsou rádi, že jim byl vydán alespoň v této podobě. Jsou si však vědomi toho, že jejich žádosti nebylo zcela vyhověno.

Úřad na závěrečné stanovisko ochránce nereagoval a o dalším průběhu této kauzy jej neinformoval. Ochránce proto vyrozuměl nadřízený úřad a současně mu navrhl, aby zahájil řízení o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení. Do doby zpracování této zprávy ochránce stanovisko úřadu neobdržel. Stěžovatelé však ochránci sdělili, že jim matriční úřad rodný list v požadované podobě dne 8. 3. 2004 vystavil.

Občanské průkazy, cestovní doklady, evidence obyvatel

Většina podání na tomto úseku se týkala evidence obyvatel, zejména řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu. Na ochránce se obraceli jak občané, jimž byl údaj zrušen, tak i ti, kteří chtěli dosáhnout zrušení údaje o místu trvalého pobytu u jiné přihlášené osoby. Zákon o evidenci obyvatel je vnitřně rozporný. Na jedné straně deklaruje, že z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k vlastníku nemovitosti, na straně druhé osobě, která je oprávněna objekt užívat, umožňuje podat návrh na zrušení údaje o místu trvalého pobytu přihlášeného občana. Z podání je mnohdy zřejmé, že správní řízení o zrušení trvalého pobytu je nesprávně chápáno jako rozhodování o právu byt užívat. Zánik užívacího práva a faktické neužívání bytu je však podle zákona podmínkou zrušení údaje o trvalém pobytu. Mnohá správní řízení o zrušení údaje o místu trvalého pobytu jsou tak přerušena z důvodu předběžné otázky, protože není zřejmé, zda užívací právo zaniklo. O zániku užívacího práva může totiž rozhodnout pouze soud.

Méně početná byla podání týkající se cestovních dokladů. Nicméně lze zobecnit, že správní orgány v praxi ne vždy dodržují ustanovení zákona o cestovních dokladech o přerušení řízení. Ochránce se zabýval několika případy českých občanů žijících dlouhodobě v cizině, kteří se podle zákona č. 193/1999 Sb. navrátili k českému občanství a požádali o vydání cestovního pasu ČR. Komplikace nastaly z důvodů nevedení těchto občanů v registru obyvatel ČR anebo změny jména a příjmení, k níž došlo v cizině. V některých případech vázne komunikace mezi správními úřady v ČR a zastupitelskými úřady ČR v cizině. Svoji negativní roli zřejmě sehrává i to, že tito občané nebyli při přijetí prohlášení o nabytí českého státního občanství dostatečně komplexně poučeni. Nejméně byly zastoupeny stížnosti směřující proti postupu úřadu při vydávání občanského průkazu.

Podnět sp. zn.: 107/2003/VOP/MV

Na základě podnětu českého státního občana žijícího v USA zahájil ochránce šetření ve věci postupu Úřadu městské části v P. (dále jen „ÚMČ“) při vydávání cestovního pasu. ÚMČ požadoval na stěžovateli, aby k žádosti o vydání cestovního pasu předložil oddací list. Zákon však povinnost prokazovat stav neukládá a oddací list je třeba předkládat zpravidla pouze k prokázání změny příjmení. Správní orgán nepostupoval správně také z procesního hlediska. Nápravu v dané věci zjednal nadřízený úřad. Poznatky z tohoto případu využilo Ministerstvo vnitra ve své metodické činnosti a seznámilo s nimi pracovníky správních orgánů na svých konzultačních dnech.

Pan Z. N. požádal prostřednictvím Generálního konzulátu ČR v Los Angeles dne 15. 3. 2002 o vydání cestovního pasu ČR. V květnu 2002 obdržel z konzulátu sdělení, že ÚMČ požaduje předložit k žádosti oddací list. Pan Z. N. svůj oddací list obratem zaslal. Jelikož stále nebyl cestovní pas na konzulát doručen, zaslal pan Z. N. v listopadu 2002 dopis starostovi městské části. Od starosty obdržel odpověď, že v databázi centrálního registru obyvatel není uveden poslední trvalý pobyt na území ČR, k vydání cestovního pasu je nezbytné údaj o pobytu do databáze registru obyvatel zavést a k zavedení do databáze je třeba doložit stav. Z toho důvodu je požadováno předložení oddacího listu, přičemž v případě sňatku mimo území ČR je třeba předložit oddací list vydaný zvláštní matrikou v Brně. Starosta v odpovědi na stížnost uvedl, že ze strany ÚMČ k průtahům nedochází, a současně naznačil, že na vině je konzulát. Pan Z. N. s odpovědí nesouhlasil a starostovi dne 1. 1. 2003 odepsal, že podle jeho názoru není vůbec nutné, aby k vydání cestovního pasu oddací list předkládal, protože nezměnil sňatkem příjmení. O postupu ÚMČ informoval pan Z. N. ministra vnitra a veřejného ochránce práv.

Ochránce na základě podnětu pana Z. N. zahájil šetření a požádal starostu MČ o poskytnutí vysvětlení. Starosta vysvětlil ochránci postup ÚMČ obdobným způsobem jako panu Z. N. Informoval však ochránce o tom, že po konzultaci s Ministerstvem vnitra byly neúplné údaje o panu Z. N. zadány do informačního systému evidence obyvatel, žádost vložena do systému evidence cestovních pasů a odeslána na digitalizační pracoviště ministerstva k výrobě dokladu. Pan Z. N. byl informován o vyřízení své žádosti a vyhotovený pas byl prostřednictvím Ministerstva zahraničních věcí odeslán k osobnímu převzetí.

Pan Z. N. následně informoval ochránce, že cestovní pas ČR mu byl dne 22. 3. 2003 doručen. Z kopií přiložených písemností vyplynulo, že Ministerstvo vnitra postoupilo stížnost pana Z. N. Magistrátu jako bezprostředně nadřízenému úřadu a Magistrát ÚMČ vytkl, že porušil ustanovení zákona o cestovních dokladech, podle něhož je správní orgán povinen vydat cestovní pas do 30 dnů, pokud občan splní podmínky k vydání cestovního pasu a náležitosti žádosti o jeho vydání podle zákona. Cestovní doklad neobsahuje údaj o rodinném stavu a žadatel není povinen jej prokazovat.

Se stanoviskem Magistrátu a s jeho výtkami na adresu ÚMČ se ochránce ztotožnil. Upozornil však také na porušení procesních norem. Správnímu orgánu bylo možno vytknout rovněž to, že nevydal v souladu se zákonem o cestovních dokladech správní rozhodnutí o přerušení řízení, resp. následně rozhodnutí o zastavení řízení, proti němuž by se žadatel mohl odvolat.

Podnět sp. zn.: 975/2003/VOP/MV

Stěžovatel odmítal převzít nově vydaný občanský průkaz na úřadě podle místa svého trvalého pobytu. Úřad však postupoval v souladu se zákonem. Ochránce stěžovatelovu nespokojenost s jednáním úřadů obrátil jiným směrem. Z podnětu bylo totiž zřejmé, že stěžovatel měl nepřesné informace o možnosti přihlásit se k pobytu v místě, kde se skutečně zdržuje.

Pan L. Š. považoval za ponižující absolvovat celodenní cestu a převzít svůj občanský průkaz na vzdáleném úřadě v kraji, kde je hlášen k trvalému pobytu, avšak dvanáct let tam již nežije. Ochránce stěžovateli vysvětlil, že podle zákona o občanských průkazech je občan povinen si občanský průkaz převzít osobně na úřadě v místě svého trvalého pobytu. Výjimka se týká pouze občanů s dlouhodobými zdravotními problémy. Ochránce se zastal úřadu, proti němuž stížnost směřovala, a podnět odložil jako neopodstatněný.

Z podnětu bylo zřejmé, že stěžovatel se mylně domníval, že k přihlášení k pobytu je třeba předložit doklad o vlastnictví k nemovitosti nebo souhlas vlastníka. Ochránce stěžovatele seznámil se zákonem o evidenci obyvatel a poučil jej o tom, že vlastnictví nemovitosti ani souhlas vlastníka není podmínkou přihlášení k trvalému pobytu; stačí předložit doklad prokazující oprávněnost byt užívat. Ochránce stěžovatele dále poučil také o tom, že má trvat na vydání zamítavého správního rozhodnutí, pokud by ohlašovna pobytu tvrdila, že podmínky ohlášení splněny nejsou, a zaevidování změny místa trvalého pobytu odmítala provést.

5. Doprava a spoje

Správa na úseku pozemních komunikací

V průběhu roku 2003 vzrostlo množství podnětů týkajících se svévolného umisťování plotů, sloupků a jiných překážek na účelové a místní pozemní komunikace (dále jen „komunikace“). Tyto překážky obvykle omezují obecné užívání komunikací, na něž má být přitom ze zákona zajištěn veřejný přístup. Důvody, proč občané tyto pevné překážky na komunikace umisťují, spočívají převážně v nevyjasněných majetkových vztazích k pozemkům pod nimi. Výjimečně je příčinou zvýšený provoz na komunikacích např. průjezdy těžké stavební techniky, který vlastníci přilehlých nemovitostí vnímají jako obtěžující nebo poškozující jejich nemovitosti. Na veřejného ochránce práv se přitom obrací jak ti, jimž byl přístup k nemovitosti umístěním překážky na komunikaci zamezen, tak i ti, kdo nepovolenou překážku na pozemní komunikaci umístili většinou v domnění, že tak činí po právu (např. vlastníci komunikace, pozemku pod komunikací či pozemku, který s komunikací sousedí). Povolány k ochraně veřejného přístupu na komunikacích jsou především obecní úřady jako silniční správní úřady pro místní a účelové komunikace. Veřejný ochránce práv opakovaně konstatoval nečinnost příslušného úřadu poté, co byl veřejný přístup na komunikaci svévolně omezen. V některých případech si úřad nebyl vůbec vědom své působnosti jako silničního správního úřadu. Problémem je i nedostatečné povědomí o možnostech regulace provozu na komunikacích dopravními značkami stanovujícími místní úpravu provozu, a to na úrovni obcí. Takto lze řešit zejména situace, kdy nadměrné využívání komunikace ohrožuje statiku domů v jejím sousedství nebo obtěžuje okolní zástavbu hlukem a prašností.

Dalším okruhem problémů, se kterými se občané na veřejného ochránce práv v roce 2003 obraceli, je úprava parkování na území obcí. Šlo jednak o zřizování vyhrazených parkovacích míst v dopravně zatížených lokalitách velkých měst a o zpoplatňování parkování na území obcí. Podle zákona o pozemních komunikacích mohou obce zpoplatnit užívání místních komunikací na svém území k parkování. Zpoplatnění se provádí nařízením vydaným v přenesené působnosti, tedy jako součást výkonu státní správy. Podle zákona má zpoplatnění sloužit k organizaci dopravy na území obce. Jeho účelem nemůže být řešení finanční situace obce, což si mnohé obce neuvědomují.

Na základě svých poznatků o činnosti obecních úřadů na úseku místních a účelových pozemních komunikací se veřejný ochránce práv rozhodl zahájit široce pojaté šetření z vlastní iniciativy a ve spolupráci s hejtmany a řediteli jednotlivých krajů usilovat
o zkvalitnění výkonu státní správy v této oblasti. Toto šetření má dlouhodobý charakter a jeho cílem je průběžné objasňování interpretačních problémů vznikajících v praxi na úseku pozemních komunikacích.

Podněty sp. zn.: 4943/2002/VOP/KČ a sp. zn.: 1449/2003/VOP/KČ

Veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že úřad městské části města postupoval při vyřizování žádostí občanů o zřízení vyhrazeného parkovacího místa v rozporu se zákonem, a zjednal nápravu.

Žádost o zřízení vyhrazeného parkovacího místa na ulici před svým domem podali rodiče tělesně postiženého dítěte, které se nebylo schopno samo bez nebezpečí úrazu přemístit do školy a podobně. Problematiku vyhrazeného parkování upravuje zákon o pozemních komunikacích. O žádosti měl podle tohoto zákona rozhodnout úřad městské části jako orgán státní správy ve správním řízení a měl vydat rozhodnutí, proti kterému by případně bylo možné se odvolat k Magistrátu města B. Místo toho hlasovala o žádosti rada městské části jako orgán samosprávy, kterému rozhodování v takovýchto věcech nepřísluší. Rada žádost zamítla s odůvodněním, že v městské části je malé množství parkovacích míst a že řidičem není přímo tělesně postižený, takže není záruka, že parkovací místo nebude zneužíváno. O výsledku projednání žádosti nebyl žadatel zprvu vůbec vyrozuměn, později mu úřad městské části místo rozhodnutí zaslal pouze neformální zamítavý dopis. Šetřením bylo zjištěno, že stejný postup byl v rozporu se zákonem aplikován ještě v jednom podobném případě. Po zásahu veřejného ochránce práv bylo o obou žádostech rozhodnuto znovu a úřad městské části jim ve správním řízení vyhověl.

Na základě této zkušenosti ochránce zahájil šetření z vlastní iniciativy, ve kterém požadoval po Magistrátu města B. provedení plošného dozoru, který by ověřil, jak je s žádostmi o vyhrazené parkování nakládáno na ostatních městských částech města B. Dozor v době zpracovávání této souhrnné zprávy dosud nebyl ukončen, v jeho průběhu však již byly zjištěny tři případy zamítnutí žádosti o vyhrazené parkování na základě stanoviska samosprávného orgánu a jeden případ zamítnutí žádosti bez vydání správního rozhodnutí.

Podnět sp. zn.: 3757/2003/VOP/VBG

Veřejný ochránce pomohl stěžovateli domoci se práva. Konstatoval, že je povinností vlastníka pozemní komunikace uvést komunikaci do takového stavebního a dopravně technického stavu, aby nedocházelo ke škodám na sousedních nemovitostech. V opačném případě vlastník komunikace odpovídá za škody vzniklé v důsledku stavebního stavu nebo dopravně technického stavu těchto komunikací podle obecných právních předpisů.

Na veřejného ochránce práv se obrátil pan J. K., aby tak upozornil na nutnost opravy části povrhu silnice I. třídy ve své obci. K této silnici přiléhá domek, v němž bydlí, a jenž nyní, poté, kdy byl vytvořen spoj mezi starým a novým živičným povrchem silnice, vlivem vysokého dopravního zatížení trpí. Pan J. K. ve svém podání poukázal na vibrace, otřesy a vznik prasklin na svém domku. To vše přičítá stavebnímu stavu komunikace a průjezdu těžkých vozidel. V dané záležitosti se pan J. K. obracel na správce komunikace, který mu přislíbil zajištění opravy vozovky v termínu do 30. 11. 2003.

Veřejný ochránce práv především přihlédl ke skutečnosti, že se na něj pan J. K. obrátil ještě před uplynutím uvedeného termínu a tedy je možné, že v mezidobí došlo ke změně shora popisované situace. Pokud však ne, bylo panu J. K. doporučeno, aby se obrátil na příslušný silniční správní úřad a současně příslušný speciální stavební úřad, kterým byl v obou případech krajský úřad, a zde požádal o vykonání státního dozoru podle zákona o pozemních komunikacích za účelem zjištění, zda neexistují závažné závady ve stavebním stavu pozemní komunikace, nebo o vykonání státního stavebního dohledu podle stavebního zákona k posouzení nezbytnosti nařízení zabezpečovacích prací.

Oba tyto postupy by měly vést ke zjednání nápravy v popisované situaci. S případným požadavkem na náhradu škody shora popsaným způsobem vzniklé byl pan J. K. nasměrován na civilní soud. Pokud jde o vlastní postup správce komunikace, veřejný ochránce práv panu J. K. vysvětlil, že jde o právnickou osobou, která v právních vztazích vystupuje svým jménem a nese odpovědnost z těchto vztahů vyplývající. Předmětem její činnost je mimo jiné výkon vlastnických práv státu k nemovitostem tvořícím dálnice a silnice I. třídy, zabezpečení a údržba těchto staveb. Vzhledem k tomu, že se jedná o oblast právních vztahů týkající se nakládání s majetkem státu, nemůže veřejný ochránce práv proti jmenované organizaci vystupovat a účinně působit k nápravě tak, jak zřejmě pan J. K. očekával.

Podnět sp. zn.: 5011/2002/VOP/KČ

Veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že některá ustanovení nařízení města o stání vozidel ve městě jsou v rozporu se zákonem o pozemních komunikacích a s principy dobré správy. Na základě doporučení ochránce město nařízení změnilo.

Město Z. vydalo nařízení, kterým mimo jiné vymezilo oblasti města, ve kterých bylo možné užít místní komunikace k parkování pouze za stanovenou cenu a určilo její výši. Podle zákona o pozemních komunikacích, v platném znění, vydává obec takové nařízení v přenesené působnosti a za účelem organizace dopravy na území obce. Město Z. zřídilo svým nařízením nově tzv. parkovací zónu tvořenou náměstím M., kde ležela radnice, a třemi přilehlými ulicemi. Parkovací zóna se dle nařízení lišila od ostatních zpoplatněných parkovacích ploch ve městě ve dvou ohledech. Především způsob výpočtu ceny za parkování v ní byl odlišný od ostatních zpoplatněných ploch – první půlhodina parkování byla sice zdarma, ale při překročení této doby byla zpětně celá zpoplatněna. To neúměrně zvyšovalo náklady občanů na parkování při vyřizování úředních záležitostí na radnici. Dále nebylo v parkovací zóně umožněno finančně zvýhodněné parkování občanům, kteří v ní měli trvalý pobyt (tzv. rezidenti), ačkoliv na jiných zpoplatněných parkovacích plochách ve městě zvýhodněné parkování rezidentům umožněno bylo. Odbor dopravy magistrátu města Z. to vysvětloval tím, že počet parkovacích míst v parkovací zóně nedosahuje dokonce ani počtu jejích rezidentů a jejich zvýhodnění by zcela znemožnilo parkování v blízkosti radnice jiným občanům. Nebyl však učiněn žádný pokus najít kompromisní řešení.

Na základě písemného podnětu jednoho z rezidentů oslovil ochránce radu města Z. a vysvětlil jí, v čem spatřuje rozpor úpravy parkovací zóny se zákonem a s principy dobré správy. Navrhl, aby rezidentům parkovací zóny bylo poskytnuto finanční zvýhodnění pro parkování na jiných, méně zatížených zpoplatněných parkovacích plochách ve městě, konkrétně v okolí náměstí M. v pěším dosahu jejich bydliště. Na základě argumentů přednesených ochráncem se rada města Z. rozhodla změnit své nařízení. Přijala model zvýhodněného parkování rezidentů navržený ochráncem a změnila i způsob zpoplatnění parkování v parkovací zóně. Nový systém zajišťuje, že náklady občanů na parkování při běžném vyřizování úředních záležitostí na radnici nepřekročí rozumnou mez, a to ani v případě, že vyřízení jejich věci bude úředníkům trvat déle než půl hodiny. V novém nařízení byla odstraněna také některá formální pochybení vytýkaná ochráncem.

Ochránci se naproti tomu nepodařilo dosáhnout změny v úpravě parkování zastupitelů města Z. Ti mají podle původního i nového nařízení právo bezplatně využít kteroukoliv zpoplatněnou parkovací plochu ve městě po předložení svého průkazu člena zastupitelstva. Tuto úpravu považoval ochránce za nevhodnou a navrhoval omezit možnost bezplatného parkování zastupitelů alespoň slovy „v souvislosti s výkonem funkce“. Rada města tento návrh odmítla. Protože jde spíše o otázku morální než právní, a v ostatních bodech bylo nápravy dosaženo, ochránce nepřijal žádná další opatření.

Podnět sp. zn.: 1852/2003/VOP/KV a řada dalších

Veřejný ochránce práv na základě podnětu prošetřoval postup správních úřadů ve věci příjezdové komunikace k domu stěžovatelů v obci H. B. Komunikace vedoucí k těmto nemovitostem leží v délce cca 100 m na soukromém pozemku sousedů, kteří na ni umisťují pevné překážky a hloubí výkopy. Obecní úřad stěžovatelům opakovaně sdělil, že pozemek je ve vlastnictví soukromých osob, a věc proto nebude řešit. Ochránce zjistil, že příjezdová komunikace k domu stěžovatelů je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Proto poučil úřad o jeho působnosti jako silničního správního úřadu, který si má sám učinit úsudek o kategorii komunikace a je povinen veřejný přístup na ni střežit. Svévolné umisťování překážek na veřejně přístupnou účelovou komunikaci je přestupkem. Takové jednání může být rovněž klasifikováno jako zásah pokojného stavu.

Paní J. D. se svým synem požádali veřejného ochránce práv o odborné posouzení postupu správních úřadů ve věci příjezdové komunikace k jejich domu v obci H. B. Uvedli, že komunikace vedoucí k těmto nemovitostem leží v délce cca 100 m na soukromém pozemku sousedů, kteří opakovaně od roku 1996 na spornou část komunikace umísťují pevné překážky, sází stromy, hloubí výkopy atd. Vyhloubení výkopů bylo řešeno pouze jedenkrát pověřeným obecním úřadem jako zásah do pokojného stavu. V době, kdy se na ochránce stěžovatelé obrátili, jim bylo ze strany obecního úřadu opakovaně sděleno, že obec již nebude investovat do soukromého majetku, neboť pozemek je ve vlastnictví soukromých osob.

V rámci šetření veřejný ochránce práv zjistil, že se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. O této otázce si do okamžiku působení ochránce neučinil obecní úřad jako silniční správní úřad úsudek sám, naopak z podkladů, které byly připojeny k podnětu, vyplynula rozporná stanoviska, kdy u některých byla tato komunikace sloužící jako příjezd k domu stěžovatelů označována jako místní komunikace, jindy byl tento status popírán. Přitom lze říci, že právě určení kategorie komunikace bylo rozhodující pro stanovení právního režimu její ochrany.

Dalším okruhem šetření bylo prověření správnosti postupu obce jako přestupkového orgánu. Sousedé nebyli oprávněni sami narušovat veřejné užívání veřejně přístupné účelové komunikace. Kladení překážek či hloubení výkopů je napravitelné prostřednictvím § 5 občanského zákoníku, jehož účelem je navrácení původního pokojného zaužívaného stavu, toto řízení vede na základě návrhu pověřený obecní úřad. Kladení překážek na komunikaci je však také přestupkem, a ty projednávají ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací obce. Ochránce obec proto poučil, že je napříště povinna, bude-li opětovně bráněno veřejnému užívání komunikace, zahájit přestupkové řízení jako přestupkový orgán ex offo, a to bezodkladně, kdy se o takovém jednání dozví.

Obec jako silniční správní úřad (tak, jak je tomu v řadě dalších případů, které veřejný ochránce práv šetřil) v minulosti opakovaně nesprávně posoudila status komunikace vedoucí k domu stěžovatelů. Šetření vedlo k ujasnění kategorie dotčené pozemní komunikace sloužící jako přístup k nemovitostem ve vlastnictví stěžovatelů a k určení možností postupů k zajištění pokojného veřejného užívání této komunikace v souladu se zákonem.

Dopravně správní agendy

Při vyřizování podnětů v této oblasti se veřejný ochránce práv setkává s podněty směřujícími vůči postupu Ministerstva dopravy při schvalování technické způsobilosti vozidla k provozu na pozemních komunikacích, či při posuzování žádostí o výměnu dosavadního osvědčení pro učitele výcviku za profesní osvědčení vydávané podle § 21 zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel. Nově se veřejný ochránce práv zaměřil na postup dopravních úřadů (krajských úřadů) při plnění zákonné povinnosti spočívající v zajištění základní dopravní obslužnosti území kraje. Probíhající šetření směřují zejména ke zjištění, nakolik účelně využívají dopravní úřady možnosti uzavírání smluv o veřejném závazku dle zákona o silniční dopravě.

Podnět sp. zn.: 3656/2002/VOP/VB

Pokud zákon správnímu orgánu neukládá povinnost ověřovat pravost předložených zmocnění k provedení úkonu, nelze takový postup od správního úřadu vyžadovat či dokonce jej za tento druh „nečinnosti“ sankcionovat. Pracovníci odboru dopravy nejsou orgány oprávněnými k ověřování pravosti předložených zmocnění.

Na veřejného ochránce práv se obrátil pan J. CH., aby vyjádřil nesouhlas s postupem pracovníků magistrátu – odboru dopravy, díky nimž byl vydán duplikát technického průkazu, jehož je pan J. CH. držitelem, aniž sám k jeho vydání dal souhlas, v důsledku čehož došlo k následnému převodu vozidla na jinou osobu.

Dotazem u správního úřadu, jakým způsobem byl doložen souhlas vlastníka vozidla k provedení uvedeného úkonu a kterými skutečnostmi (důvody) byla podaná žádost odůvodněna, bylo veřejným ochráncem zjištěno, že se do registru silničních vozidel dostavil zástupce jistého autobazaru se žádostí o vystavení duplikátu technického průkazu z důvodu jeho ztráty. K této žádosti předložil plnou moc, jíž ho pan J. CH. zmocňuje k popisovanému úkonu, živnostenský list, svůj občanský průkaz. Předložením uvedených dokladů byly splněny ze strany žadatele o změnu údajů v registru silničních vozidel všechny platnou právní úpravou předpokládané podmínky. Podmínka doložení souhlasu vlastníka vozidla s provedením předmětného úkonu, která je vyžadována vyhláškou o registraci vozidel, byla splněna doložením plné moci.

Při hodnocení podání pana J. CH. byl veřejný ochránce práv nucen přihlédnout zejména k ústavně zakotvené zásadě, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Jakkoliv pan J. Ch. může právem považovat právní úpravu a postup správního úřadu za narušení jeho právní jistoty, je ochránce nucen konstatovat, že pokud zákon správnímu orgánu povinnost ověřit platnost plné moci neukládá, nelze její plnění od něj vyžadovat či jej dokonce za takovouto „nečinnost“ sankcionovat. Pracovníci odboru dopravy nejsou orgány oprávněnými k ověřování pravosti předložených zmocnění. Splňují-li předložená zmocnění obecné náležitosti stanovené občanským zákoníkem, musí je správní orgány respektovat a při rozhodování z nich vycházet podobně jako z jiných získaných podkladů.

Podnět sp. zn.: 176/2003/VOP/VBG

Šetřením podnětu neshledal veřejný ochránce práv pochybení v postupu dopravně správního úřadu. Vydání mezinárodního řidičského průkazu je možné jen osobě, která bude jeho držitelem. Tento úkon, jehož nezbytnou součástí je podepsání se před úředníkem, který následně řidičský průkaz vystaví, není možné provést v zastoupení jiné osoby, např. na základě plné moci.

Na veřejného ochránce práv se obrátila paní M. K. poté, co se marně domáhala vydání mezinárodního řidičského průkazu pro svou sestru, která t.č. pobývá na Novém Zélandě. Veřejný ochránce práv byl nucen paní M. K. sdělit, že správní úřad, na jehož jednání si stěžuje, postupoval v dané situaci správně a v souladu se zákonem, neboť podle příslušného ustanovení zákona o provozu na pozemních komunikacích je žadatel o vydání mezinárodního řidičského průkazu povinen převzít mezinárodní řidičský průkaz osobně u příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Tento úkon, jehož nezbytnou součástí je podepsání se před úředníkem, který následně řidičský průkaz vystaví, není možné provést v zastoupení jiné osoby, např. na základě plné moci.

Paní M. K. bylo veřejným ochráncem práv doporučeno, aby si sestra v případě, že bude pobývat na Novém Zélandě delší dobu bez možnosti návštěvy České republiky, vyřídila mezinárodní řidičský průkaz prostřednictvím novozélandských úřadů v místě svého pobytu.

6. Správní trestání a řízení podle § 5 občanského zákoníku

Správní trestání

Ochránce se nejčastěji zabývá činností správních orgánů na úseku dopravních přestupků, přestupků proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití a proti majetku. Uvedená správní (přestupková) agenda je na úrovni orgánů prvního stupně nejčastěji rozhodována buďto přestupkovými komisemi, anebo pracovníky příslušných odborů městských úřadů. Činnost zrušených okresních úřadů, zde ve smyslu orgánů druhého., tj. odvolacího stupně, byla nově s účinností od 1. 1. 2003 nahrazena činností krajských úřadů.

V úrovni jednotlivých správních orgánů je zjišťována, zejména u orgánů prvního stupně, značná nevyrovnanost. V mnohých případech ochránce zjistil pochybení, a to jak pochybení ve skutkových okolnostech (neúplně a nepřesně zjištěný skutečný stav věci), tak i pochybení právní, z nich pak pochybení hmotně právní i procesně právní (např. vadné doručení rozhodnutí o přestupku, které pro svoji vadu nevyvolalo fikci doručení). Nadto jsou velmi častá pochybení ve vedení spisových materiálů. Závažným pochybením je pak i nečinnost správních orgánů, resp. činnost čistě formální, konaná nikoli za účelem řádného provedení řízení, nýbrž jen proto, aby zákonu bylo učiněno zadost, avšak s vědomím, že úkon nebude proveden. Při pátrání po důvodech ochránce zjišťuje mnohdy nedostatečnou odbornou erudici osob provádějících správní řízení. Na druhou stranu však od orgánů první instance mnohdy slyší, že nejsou dostatečně metodicky vedeny, a to buď ze strany Ministerstva vnitra či krajských úřadů, či že jsou nápadem věcí značně přetíženy. V mnohých případech, zejména pokud jde o přestupky dopravní, ve věci vystupují též orgány Policie ČR.

Policie ČR projednává přestupky jako orgán prvního stupně pouze u dvou typů přestupků („nepředložení pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla při provozu vozidla“ a „přestupek na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikoma-niemi“). U dalších typů přestupků v zákoně o přestupcích vyjmenovaných je Policie ČR oprávněna ukládat blokové pokuty (stejně tak ve stanovených případech mohou činit i strážníci obecní policie, proti jejichž postupům se na ochránce stěžovatelé, i když prozatím v menší míře, rovněž obracejí). V případě blokových pokut ukládaných příslušníky Policie ČR ochránce shledal nejednotnost v postupu policistů při vyplňování pokutových bloků. Obrátil se proto na policejního prezidenta a požádal jej o nápravu věci. Policejní prezident jako odpověď zaslal ochránci nový závazný pokyn, který závady odstranil.

V ostatních případech vystupují orgány Policie ČR jakožto subjekty, které ve stanovených případech pro správní orgány zjišťují osoby podezřelé ze spáchání přestupku a provádí nezbytná šetření k zajištění důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem. V některých případech ochránce zjišťuje pochybení policejních orgánů (např. nedostatečné zajištění důkazního materiálu na místě činu), v jiných naopak stěžovateli vysvětlí, že k domnělému pochybení policie nedošlo.

Podnět sp. zn.: 3705/2002/VOP/DU

Ochránce zjistil pochybení v postupu komise k projednávání přestupků města T. Zjištěny byly především vady procesně právní a vady ve vedení spisových materiálů. Pro laxní přístup dotčeného správního orgánu se ochránce obrátil na ředitele krajského úřadu, který zajistil provedení nápravy.

V rámci šetření tohoto případu si veřejný ochránce práv od přestupkové komise vyžádal kopie kompletních spisových materiálů, které se věci týkaly. Ve všech přestupkových spisech bylo již na první pohled shledáno pochybení spočívající zejména v tom, že spisové materiály nebyly řádně číslovány a chyběl jejich celkový seznam, což samo o sobě dosti ztěžuje, ne-li přímo vylučuje, možnost přezkoumání správnosti postupu správního orgánu.

Zjištěny byly především vady procesněprávní, ale i dlouhodobá nečinnost správního orgánu, jejímž důsledkem bylo zastavení správních řízení. Procesní vady spočívaly například v neexistenci poučení vypovídající osoby, protokoly o jednání nebyly podepsány, datovány, nebylo uvedeno místo a doba jejich vyhotovení, předvolání k ústnímu jednání či jiné písemnosti byly doručovány na adresy, o kterých správní orgán věděl, že adresáti se na nich nezdržují. Na jiné adresy, ač je správní orgán znal nebo je mohl bez problému zjistit, písemnosti doručovány nebyly.

Správní orgán na zjištění ochránce reagoval nedostatečně, ochránce se proto obrátil na nadřízený krajský úřad. Ochránce požadoval, aby:

– s ohledem na vysoký počet přestupkových věcí byl zvýšen počet přestupkových komisí ve městě T.,

– byla provedena kontrola kvality práce přestupkových komisí města T., neboť vzhledem k charakteru zjištěných pochybení (procesní pochybení, vadné vedení spisových materiálů) lze předpokládat, že takovými vadami mohou trpět i ostatní přestupkové věci, a z výsledku kontroly byly vyvozeny závěry spočívající v provedení účinných opatření k nápravě.

Krajský úřad kontrolu provedl a v postupu dotyčné přestupkové komise města T. nalezl další obdobná pochybení. Důvodem byla nedostatečná odbornost členů komise. Závěry kontroly byly projednány se starostou města a s tajemníkem městského úřadu, jenž zjištěné nedostatky projednal se členy komise. Město pak konstatovalo, že dostatečnou odbornost hodlá zajistit přijetím nových zaměstnanců, kteří by danou agendu vyřizovali přímo jako zaměstnanci jednoho z odborů městského úřadu v rámci své pracovní náplně. Bylo by tak možno lépe kontrolovat vlastní výkon práce a vyvozovat odpovědnost za případné nedostatky. Touto cestou se měl řešit i požadavek zvýšení počtu přestupkových komisí. Změny však, jak uvedl starosta města, jsou vázány na rozpočtové možnosti města.

Podnět sp. zn.: 2228/2003/VOP/PJ

Veřejný ochránce práv po provedeném šetření dospěl k závěru, že rozhodnutí o přestupku vydané komisí k projednávání přestupků Města Č. L. dosud nenabylo právní moci. Rozhodnutí o přestupku nebylo řádně doručeno, a tedy nemohlo mít právní účinky vůči stěžovateli. Přijaté opatření v podobě odložení přestupkové věci shledal ochránce dostatečným.

S ohledem na tvrzení pana J. P., podle kterého byl od 6. 9. 2001 do 4. 3. 2002 (v době doručování rozhodnutí o přestupku) v zahraničí, ochránce požádal vedoucího správního odboru Městského úřadu Č. L. o provedení dokazování. Pan J. P. byl ochráncem upozorněn na to, aby poskytl potřebnou součinnost.

Po obdržení výsledku provedeného dokazování ochránce vyjádřil svůj právní názor na šetřenou záležitost. Uvedl zejména, že pokud nedošlo k řádnému doručení rozhodnutí komise k projednávání přestupků města Č. L., nenabylo toto rozhodnutí právní moci, tudíž nemůže být a není vykonatelné. Ochránce konstatoval, že bylo dostatečně prokázáno, že se pan J. P. v místě doručení nezdržoval. V takovém případě nemohlo dojít k náhradnímu doručení (fikce doručení ve smyslu ustanovení § 24 odst. 2 správního řádu nenastala).

Rovněž podle judikatury správních soudů není splněna podmínka zdržování se v místě doručení, pokud se adresát v době doručování nacházel např. v lázních, na pracovní cestě nebo v zahraničí. „Předpokladem pro to, aby bylo možné uplatnit fikci náhradního doručení písemnosti, je to, aby se adresát zdržoval v místě doručení. Pojem "zdržování se v místě doručení" podle názoru soudu znamená, že se adresát vrací do místa, kam je mu doručováno, aby se mohl dovědět o tom, že mu zásilka má být doručena, a aby se mohl dovědět o vykonaném doručení. Aby mohlo být náhradní doručení považováno za bezvadné, musí být nepřítomnost v době doručování dočasná“ (podle rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn. 38 Ca 340/95). Ačkoliv se tento judikát týká řízení daňového, výklad pojmu zdržování se v místě doručení je nutno vztáhnout i na řízení správní. Také podle rozhodovací praxe Ústavního soudu je třeba striktně trvat na dodržení všech zákonných podmínek pro vznik dané fikce. Účinky doručení písemnosti (do vlastních rukou) mohou nastat především za předpokladu, že se příjemce v místě doručení zdržuje. I když tento pojem není výslovně definován, dle názoru Ústavního soudu se zjevně jedná o místo, kde by příjemce mohl být v rozhodné době doručovatelem zastižen, a to buď přímo, nebo (alespoň) prostřednictvím vyrozumění o uložení zásilky, bylo-li učiněno vhodným způsobem.

Na základě právního výkladu ochránce byla věc pana J. P. odložena. Pan J. P. se o zahájení řízení nikdy nedozvěděl a v době šetření podnětu již odpovědnost za přestupek zanikla.

Podnět sp. zn.: 1900/2003/VOP/VBG

Veřejný ochránce práv konstatoval, že úřad postupoval v rozporu s principy dobré správy, neboť nezajistil řádné a včasné poučení stěžovatele o povinnosti doplnit elektronicky podané odvolání. V důsledku toho stěžovatel podal řádné odvolání opožděně, nicméně pochybení úřadu fakt zmeškání lhůty nezhojilo.

Pan Y. P. ve svém podání veřejnému ochránci práv uvedl, že byl dne 19. 7. 2002 napaden v prodejně potravin prodavačkou a dalšími zaměstnanci této prodejny, v důsledku čehož utrpěl poranění hlavy, což si vyžádalo ošetření rychlé záchranné služby. Následně byl místním oddělením Policie ČR označen za podezřelého a správním orgánem obviněn a následně i usvědčen ze spáchání přestupků.

Pan Y. P. kromě samotného nesouhlasu s vlastním obviněním namítal, že správní orgán porušil správní řád tím, že své rozhodnutí zdůvodňuje pouze svědectvím zaměstnanců prodejny, nepřihlédl k důkazu monitorovacího zabezpečovacího systému a k lékařské zprávě (nálezu) o vyšetření stěžovatele po incidentu. V daném případě se pozornost veřejného ochránce práv soustředila na posouzení, zda správní orgán shromáždil dostatečné důkazy ke zjištění přesného a úplného skutkového stavu, zda se při této příležitosti vyrovnal s návrhy stěžovatele, zda byla správně zhodnocena včasnost odvolání podaného stěžovatelem a zda správní orgán v tomto ohledu poskytl stěžovateli dostatečné poučení.

V průběhu šetření dospěl veřejný ochránce práv k následujícím skutkovým zjištěním. Správní orgán při hodnocení skutkového stavu vycházel z výpovědí pana Y. P., dále účetního prodejny, v níž došlo k přestupku (ten však samotnému incidentu přítomen nebyl), napadené prodavačky a vedoucí prodejny. Osoba, jež měla pana Y. P. po incidentu (napadení prodavačky) z prodejny vyvést, nebyla vyslechnuta ani policií ani správním orgánem. Taktéž nebyl vyslechnut ani jeden z přítomných kupujících. K obsahu lékařské zprávy o ošetření, předložené obviněným Y. P., se správní orgán ve svém rozhodnutí nevyjádřil. Místním šetřením správního orgánu v minimarketu bylo údajně zjištěno, že zde monitorovací systém není zaveden a jsou nainstalovány pouze makety kamer.

V případě posouzení otázky, zda odvolání stěžovatele zaslané správnímu orgánu bylo podáno včas, či je nutné na něj nahlížet jako na odvolání opožděné, tak jak se domníval odvolací orgán, a zda takovému hodnocení nepomohl správní orgán tím, že stěžovatele včas neupozornil na nedostatky podaného odvolání, dospěl veřejný ochránce práv k následujícím zjištěním. Stěžovatel byl v rozhodnutí poučen o tom, že proti rozhodnutí správního orgánu ze dne 4. 11. 2002 se může ve lhůtě 15 dnů odvolat k odvolacímu orgánu prostřednictvím správního orgánu. Zásilka s odvoláním byla z důvodu nezastižení adresáta uložena na poště dne 8. 11. 2002, dne 11. 11. 2002 si ji stěžovatel vyzvedl a tudíž do 26. 11. 2002 měl podat odvolání, a to, podle § 19 odst. 1 správního řádu, buď písemně, ústně do protokolu nebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Stěžovatel však žádné z uvedených forem podání nevyhověl, neboť dne 24. 11. 2002 zaslal své odvolání elektronicky bez použití zaručeného elektronického podpisu. Takovéto podání bylo nezbytné ve lhůtě tří dnů doplnit shora uvedeným způsobem, což se nestalo.

Veřejný ochránce práv má za to, že správní orgán mohl stěžovatele, který zřejmě o nutnosti doplnění svého podání neměl ponětí, o nutnosti doplnění odvolání včas poučit. O tom, že poskytování poučení je běžnou praxí tohoto správního orgánu, svědčí následující zjištění. Podatelna správního orgánu po přijetí elektronické verze odvolání zaslala toto vedoucímu odboru, ten však z důvodu své nepřítomnosti v zaměstnání postoupil odvolání k vyřízení příslušnému pracovníku správního orgánu až po návratu do práce, tj. dne 2. 12. 2002. Téhož dne tento pracovník pod hlavičkou vedoucí odboru vyzval stěžovatele k doplnění svého odvolání a náležitě jej poučil.

Uvedená zjištění však vedla k tomu, že veřejný ochránce práv byl nucen postupu správního orgánu v otázce dokazování vytknout nepřesvědčivost zhodnocení průběhu dokazování, kdy výpovědi svědků měly být podrobněji protokolovány. Z protokolů o výslechu svědků nebylo veřejnému ochránci práv zřejmé postavení některých svědků, správní orgán se měl svědků též dotázat, kterou část incidentu sami skutečně viděli, co znají z doslechu nebo jestli viděli jen následky jednání obviněného. Zejména pokud šlo o namítané rozbití výlohy, považoval veřejný ochránce práv dokazování za neúplné.

Včasné nesplnění poučovací povinnosti ze strany správního orgánu vyhodnotil veřejný ochránce práv s ohledem na ustanovení § 3 odst. 2 správního řádu, podle kterého „občanům a organizacím musí správní orgány poskytovat pomoc a poučení, aby pro neznalost právních předpisů neutrpěli v řízení újmu“, jako porušení principů dobré správy. Poučovací povinnosti o odvolání podle § 47 odst. 4 správního řádu správní orgán dostál, neboť stěžovatele poučil o lhůtě, místě a orgánu, ke kterému lze odvolání podat.

Jako opatření k nápravě navrhl veřejný ochránce práv instalaci tzv. automatické odpovědi (spočívající v poučení o nutnosti doplnění svého podání ve smyslu ustanovení § 19 odst. 1 správního řádu) na všechna elektronická podání bez elektronicky zaručeného podpisu, případně v tomto duchu upravit webové stránky úřadů, aby ten, kdo bude posílat svá podání na elektronickou adresu tam uvedenou, byl s nutností doplnění svého podání již srozuměn a včas své podání mohl doplnit. Správní úřad opatření navržená k nápravě přijal.

Řízení o poskytnutí ochrany před zásahem do pokojného stavu

Na veřejného ochránce práv se i v roce 2003 obraceli občané, o jejichž návrhu na poskytnutí ochrany před zřejmým zásahem do pokojného stavu dle § 5 občanského zákoníku nebylo úřady rozhodnuto, anebo jejichž návrh byl úřadem zamítnut. S nepochopením tohoto právního nástroje ochrany se však veřejný ochránce práv nesetkává pouze u samotných stěžovatelů, ale zejména u jednotlivých úřadů. Kromě nečinnosti věcně příslušného úřadu, jímž je pověřený obecní úřad, je častým negativním jevem snaha zabývat se v rámci řízení o poskytnutí ochrany též souvisejícími právními otázkami, ačkoliv předmětem řízení je posouzení pouze faktického stavu z pohledu jeho zřejmosti a pokojnosti. Aplikaci citovaného ustanovení občanského zákoníku mnohdy ztěžuje samotný poškozený tím, že se se žádostí o pomoc obrátí na úřad pozdě, tj. až poté, kdy už se protiprávní stav vzniklý zřejmým zásahem do pokojného stavu konstituoval v nový pokojný stav, chráněný ustanovením § 5 občanského zákoníku.

Aplikace ustanovení § 5 občanského zákoníku v návaznosti na platný správní řád přináší správním úřadům problémy. Poskytují občanskoprávní ochranu v řízení podle v současnosti již zastaralého správního řádu. Pokud se správní orgán vypořádá s tím, že neposkytuje ochranu právnímu, ale faktickému stavu, musí čelit skutečnosti, že výkon rozhodnutí je limitován překonanou právní úpravou z roku 1967. V této souvislosti lze poukázat na názor Ústavního soudu o pochybnosti přijatelnosti koncepce ustanovení § 5 občanského zákoníku, která svěřuje správnímu orgánu rozhodování v soukromoprávních věcech, vyslovený plénem Ústavního soudu Pl. ÚS – st. 18/03 dne 13. května 2003.

Podnět sp. zn.: 1016/03/VOP/ZS

V řízení o předběžné ochraně orgánem státní správy podle ustanovení § 5 občanského zákoníku se správní orgán městského úřadu opakovaně dopustil pochybení, když odmítl poskytnout ochranu poslednímu faktickému pokojnému stavu s odůvodněním, že se jedná o stav protiprávní. Jeho povinností přitom bylo poskytnout ochranu předešlému faktickému pokojnému stavu bez ohledu na to, zda jde o stav právní či protiprávní; v tomto řízení nepřísluší správnímu orgánu posuzovat otázku, zda porušený pokojný stav byl či nebyl protiprávní.

Stěžovatelka požádala ochránce o pomoc v řízení o poskytnutí ochrany podle § 5 občanského zákoníku vedeném proti pronajímateli bytů, který jí – nájemkyni bytu, dne 5. 9. 2002 přerušil dodávku pitné vody do bytu. Dne 6. 9. 2002 stěžovatelka požádala Městský úřad J. o poskytnutí předběžné ochrany podle § 5 občanského zákoníku. Rozhodnutím ze dne 19. 9. 2002 správní úřad návrhu nevyhověl, Okresní úřad J. jako odvolací orgán dne 12. 11. 2002 zamítavé rozhodnutí správního úřadu prvního stupně potvrdil. Krajský soud v Ú. rozhodnutí okresního úřadu pro nezákonnost zrušil a vrátil věc k dalšímu řízení, když v odůvodnění svého rozhodnutí vysvětlil podstatu ochrany faktického, nikoliv právního stavu. Dne 20. 3. 2003 správní úřad návrhu opět nevyhověl a Krajský úřad L. jako odvolací orgán dne 2. 4. 2003 odvolání vyhověl a uložil povinnost obnovit předešlý pokojný stav, tj. obnovit přívod vody do bytu navrhovatelky.

V odůvodnění svých zamítaných rozhodnutí, i přes opačný názor soudu, správní orgán městského úřadu opakovaně uváděl, že nedošlo k narušení pokojného stavu, jelikož sama navrhovatelka svým jednáním v minulosti jednoznačně zapříčinila nerovnost právních vztahů. Nelze tedy spravedlivě požadovat, aby byl zákonem chráněn takový stav, který vnikl z protiprávního jednání. Krajský úřad L. v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že správní orgán se opětovně zabýval právními otázkami, tj. zřejmě reálně existujícími spory vyplývajícími ze vztahů mezi vlastníkem bytu a jeho nájemcem, nikoliv posledním pokojným stavem věci před zásahem do pokojného stavu, jak předpokládá ustanovení § 5 občanského zákoníku.

Pochybení správního orgánu bylo tedy napraveno rozhodnutím odvolacího orgánu, Krajského úřadu L. Podle vyjádření tajemníka městského úřadu byli pracovníci správního úřadu se zjištěními a závěry ochránce seznámeni a byla učiněna opatření, aby se toto pochybení v řízení podle § 5 občanského zákoníku již neopakovalo.

Podnět sp. zn.: 4329/2002/VOP/VBG

Veřejný ochránce práv konstatoval, že při posuzování návrhů na poskytnutí ochrany podle § 5 občanského zákoníku je nutné vycházet z toho, že „pokojný stav“ je dán, jde-li o stav faktický, daný, trvalý. Tímto stavem nemusí být nutně stav pokojný ve smyslu klidný, nerušený.

Stěžovatelovu návrhu na poskytnutí ochrany podle § 5 občanského zákoníku nebylo správním úřadem vyhověno, neboť se ochrany pokojného stavu domáhal téměř půl roku poté, kdy k zásahu do pokojného stavu mělo dle vyjádření stěžovatele dojít. Své zamítavé rozhodnutí správní úřad taktéž odůvodnil tím, že před tím, než mělo dojít k zásahu do pokojného stavu, neexistoval pro vzájemné rozbroje mezi stěžovatelem a bratrem stěžovatele tzv. pokojný stav, který by bylo třeba ve smyslu § 5 občanského zákoníku chránit.

Veřejný ochránce práv se s tímto názorem správního orgánu neztotožnil, neboť má za to, že na vzájemné útoky stěžovatele a bratra, k nimž dle předložené spisové dokumentace již v minulosti v otázce užívání společné nemovitosti docházelo, je třeba nahlížet jako na pokojný stav ve smyslu § 5 občanského zákoníku. V důsledku neřešení totiž nabyly charakteru stálosti a podílely se na konstituování nového pokojného stavu, do něhož bylo dle vyjádření stěžovatele nově zasaženo. Pokud šlo o posouzení existence pokojného stavu, ten je dán vždy, neboť se jím rozumí ve smyslu ustanovení § 5 občanského zákoníku stav faktický, daný, trvalý. Tímto stavem nemusí být nutně stav pokojný ve smyslu klidný, nerušený.

Správní orgán měl posoudit, zda zásah narušil dřívější „pokojný stav“ a zda byl tento zásah zřejmý. Zřejmost zásahu předpokládá jeho zjištění bezprostředním vnímáním, tj. bez dalšího složitějšího dokazování. S ohledem na průběh dokazování (vycházející z protichůdných výpovědí stěžovatele a jeho bratra) se veřejný ochránce práv ztotožnil se závěrem správního orgánu, že zásah do pokojného stavu nelze považovat za zřejmý. Stěžovatelův podíl na neúspěchu poskytnutí ochrany podle § 5 spočíval zejména v jeho nečinnosti, neboť tím, že podal návrh na ochranu pokojného stavu s půlročním prodlení, se připravil o možnost jejího poskytnutí, neboť stav vzniklý zásahem se v mezidobí konstituoval opět ve stav pokojný, který je nutno chránit.

7. Dohled nad samosprávou a právo na informace

Dohled státu nad územní samosprávou

Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonávají krajské úřady v přenesené působnosti a Ministerstvo vnitra. V současné době se hledá cesta konečné podoby právní úpravy dozoru, ministerstvo pracuje na návrhu novely zákona o obcích, která by měla svěřit dozor nad výkonem samostatné působnosti výlučně ministerstvu, kdežto dozor nad výkonem přenesené působnosti by vykonávaly krajské úřady.

Větší část podnětů přinesla poznatky o tom, že orgány dozoru vykonávají dozor v souladu s právní úpravou. V činnosti některých krajských úřadů se však objevila nedůslednost v těch případech, kdy provádějí dozor nad usneseními orgánů obce. Při výkonu dozoru nepoužívají originály těchto dokumentů, resp. se spokojí s vyjádřením starosty obce, aniž je dále ověřují. V říjnu 2003 vydal odbor pro místní správu Ministerstva vnitra metodickou pomůcku k výkonu dozoru nad samostatnou a přenesenou působností obcí upravující vztahy při výkonu dozorové činnosti mezi ministerstvem a krajskými úřady a stanovící vyžadování originálů nebo úředně ověřených kopií dokladů.

Stěžovatelé často oslovují orgány dozoru podáním označeným jako stížnost. Teprve v průběhu řízení, většinou po poučení pracovníkem zabývajícím se řízením o stížnosti, požadují provedení dozoru. Dosavadní poznatky z šetření naznačují, že přechod mezi řízením o stížnosti a výkonem dozorové činnosti není vždy v souladu s právní úpravou řízení o stížnosti – ze spisu o stížnosti by mělo být patrné, kdy řízení o stížnosti skončilo a byla přijata opatření k nápravě, tj. zahájení výkonu dozoru. Ochránce se setkal i s takovým přístupem orgánů dozoru, kdy nad rámec své působnosti poskytují obcím metodickou pomoc a rady např. v občanskoprávních záležitostech, v nichž obce mají problémy, které jen těžko zvládají samy. Takový způsob činnosti s důrazem na metodickou pomoc lze uvítat, je-li poskytována v mezích právní úpravy.

Je třeba zmínit, že prostředky dozoru nad výkonem samosprávy mohou sice vést ke zrušení usnesení zastupitelstva obce, byla-li porušena ustanovení zákona o obcích, avšak nikoliv k tomu, aby např. smlouva uzavřená na základě zrušeného usnesení byla prohlášena za neplatnou. Řešení lze nalézt mj. v oprávnění státního zastupitelství podat návrh na zahájení občanského soudního řízení o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost jejich účastníků (§ 42 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství). Takovým ustanovením je např. ustanovení zákona o obcích ukládající obci povinnost zveřejnit záměr prodeje nemovitého majetku po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce obecního úřadu. Oprávnění státního zastupitelství může být využito k ochraně práv dotčených osob na základě podnětu orgánu provádějícího dozor, resp. orgánu poskytujícího obci metodickou pomoc nad výkonem samostatné působnosti obce.

Podnět sp. zn.: 4569/2002/VOP/ZS

V průběhu řízení o stížnostech a podáních proti postupu obce při prodeji pozemků se okresní úřad dopustil pochybení, a to jak při šetření stížnosti, tak při dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce. Po skončení činnosti okresních úřadů převzal tuto věc krajský úřad, který zpočátku rovněž chyboval, vzápětí svá pochybení napravil. V činnosti ministerstva ochránce pochybení neshledal.

Manželé H. se na ochránce obrátili s podnětem k přezkoumání zákonnosti postupu obce O. při prodeji pozemků z majetku obce a postupu bývalého Okresního úřadu P. v řízení o stížnosti v této věci a postupu Krajského úřadu S. a Ministerstva vnitra při výkonu dozoru nad samostatnou působností obce O. Stěžovatelé uvedli, že obec O. dne 12. 2. 2001 projednala a zpracovala záměr o prodeji pozemků formou obecně závazné vyhlášky, kterou zveřejnila na úřední desce v době od 1. 3. – 20. 3. 2001, tj. 15 dní po zasedání zastupitelstva obce, které prodej projednávalo. Podle jejich názoru byla porušena povinnost obce zveřejnit záměr prodeje nemovitého majetku, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Dále stěžovatelé uvedli, že dne 10. 9. 2001
zastupitelstvo obce rozhodlo o výjimce z přijaté vyhlášky zohledňující podíl zájemců o nemovitost na rozvoji obce, tuto změnu nezveřejnilo, nabídku stěžovatelů na koupi pozemku odmítlo a pozdějším zájemcům pozemky prodalo za nižší cenu.

Ochránce šetřením podnětu zjistil, že bývalý okresní úřad se při výkonu dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce dopustil chyb jak při dozoru, tak při šetření stížnosti. Vzhledem k ukončení činnosti okresních úřadů ochránce zjištěná pochybení pouze konstatoval a dále se zabýval dozorovou činností krajského úřadu a Ministerstva vnitra. Krajský úřad se k záležitosti vyjádřil dvakrát, nejprve sdělením, že prodej pozemků v obci O. proběhl v souladu se zákonem, neboť o záměru prodeje nemovitostí rozhodlo zastupitelstvo obce schválením obecně závazné vyhlášky obsahující záměr prodeje pozemků majitelům chat postavených na obecních pozemcích. Podle názoru krajského úřadu je toto rozhodnutí v kompetenci zastupitelstva obce a prodej pozemků proběhl v souladu s příslušnými ustanoveními zákona o obcích. Tento závěr krajského úřadu o souladu zveřejnění záměru obce se zákonem o obcích nelze akceptovat. Krajský úřad situaci posoudil nesprávně a nevyužil svých dozorových opatření k nápravě. Další řízení ve věci dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce u krajského úřadu bylo vyvoláno podnětem z Ministerstva vnitra, které část stížnosti týkající se obecně závazné vyhlášky postoupilo krajskému úřadu s pokynem k provedení dozorového opatření, a stěžovatelům o tom podalo zprávu s poučením, že v případě, že se dozorové opatření krajského úřadu mine účinkem, přistoupí ministerstvo k dalším dozorovým opatřením. Krajský úřad v souladu s ministerstvem vnitra dospěli k závěru, že opatření obce o jejím záměru prodat nemovitosti bylo nesprávně vydáno formou obecně závazné vyhlášky, neboť k vydání této vyhlášky neexistuje příslušné zákonné zmocnění a vyhláška trpí dalšími formálními i věcnými vadami. Krajský úřad vyzval obec ke zjednání nápravy a zastupitelstvo obce provedlo nápravu tím, že vydalo obecně závaznou vyhlášku, kterou zrušilo nezákonnou obecně závaznou vyhlášku. Současně oba dozorové úřady poskytly obci metodickou pomoc, a nad rámec své působnosti doporučily obci konkrétní postupy k řešení neplatnosti kupních smluv.

Přes počáteční pochybení orgány dozoru následně postupovaly v souladu se zákonem o obcích a zákonem o krajích. Ani orgány dozoru, ani ochránce nemohli však stěžovatelům potvrdit jejich představy o ochraně jejich vlastnických práv, ani jim poskytnout požadované právní služby.

Právo na informace

Problematika přístupu občanů k informacím, které jsou v rukou státních orgánů, se prolíná všemi odvětvími veřejného práva – zasahuje do práva stavebního a finančního, do oblasti ochrany životního prostředí, správního trestání, zaměstnanosti a do řady dalších oblastí. Z toho důvodu je právní úprava přístupu k informacím rozptýlena v množství nejrůznějších zákonů, přičemž její obecné zásady shrnuje zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Ačkoliv zákon o svobodném přístupu k informacím je v platnosti již více než čtyři roky, prosazování jeho ustanovení je stále velmi obtížné. Hlavním problémem je vztah zákona o svobodném přístupu k informacím, jako obecného předpisu pro poskytování informací, k ostatním právním předpisům. Pracovníci orgánů státní správy se dosud mylně domnívají, že je-li v některém zákoně pozitivně formulováno právo na informace (tedy např. je-li rozšířen přístup k informacím ze správního spisu pro účastníky správního řízení nebo pro občanská sdružení), znamená to, že právo ostatních osob na informace z tohoto řízení je tím zcela vyloučeno. To je ovšem chybný výklad.

Ve skutečnosti je právo občanů na poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím omezeno pouze tehdy, je-li ustanovení jiného zákona formulováno negativně (např. je-li stanoveno, že určité řízení je neveřejné nebo že určitý přesně vymezený okruh informací se neposkytuje). Ve všech ostatních případech je pouze rozšířeno právo přístupu k informacím pro určitý okruh osob a u ostatních osob je třeba poskytnout všechny jimi požadované informace s výjimkou těch, které vylučuje samotný zákon o svobodném přístupu k informacím (typicky např. obchodní tajemství nebo utajované skutečnosti). Není třeba se obávat, že by tímto výkladem byl ohrožen objektivní průběh správních řízení. Přístup k nově vzniklým informacím z dosud neukončeného řízení je totiž možno podle zákona o svobodném přístupu k informacím odepřít.

Podnět sp. zn.: 4682/2002/VOP/JC

Stěžovatelka se dlouhodobě nemohla domoci od úřadů poskytnutí informací ve smyslu zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí. Šetření ochránce potvrdilo chybné postupy úřadů. Po jeho intervenci byly požadované informace poskytnuty a úřady přijaly systémová opatření k nápravě.

Paní M. B. se dožadovala informací týkajících se kácení dřevin v souvislosti s výstavbou kanalizace v městě B. Jelikož se ani po půlroční snaze k požadovaným informacím nedostala, naopak byla opět odkázána zpět na úřad městské části, kam se obracela zpočátku, požádala o pomoc ochránce. Ochránce zjistil chybné postupy orgánů státní správy. Úřad městské části, ačkoliv byl příslušným orgánem ochrany přírody, relevantní informaci neposkytl a odkázal s paní M. B. požadavkem na informace na magistrát. Magistrát nedoložil, že by zpřístupněním informace, výzvou k doplnění, příp. sdělením, že nemá informaci k dispozici, tj. postupem, který zákon vyžaduje, reagoval v předepsané lhůtě na žádost paní M. B. Především pak ale magistrát vůbec nereagoval na odvolání paní M. B., které podala vzhledem k nastoupivší právní fikci existence rozhodnutí o odepření zpřístupnění informace. Tím jí zabránil využít možnosti domoci se nápravy.

Správní orgány kritiku ochránce akceptovaly a informovaly jej o opatřeních, která k nápravě přijaly. Paní M. B. byly požadované informace bezodkladně poskytnuty. Dále byl ochránce seznámen s tím, že ve snaze o předcházení vzniku možných nedostatků při aplikaci zákona č. 123/1998 Sb. byla zpracována směrnice tajemníka magistrátu, která detailněji upravila povinnosti odborných útvarů magistrátu při poskytování informací podle zákona. Magistrát v rámci metodické pomoci úřadům jednotlivých městských částí zaměří v nejbližší době svoji pozornost na problematiku poskytování informací úřady. Cílem těchto aktivit má být dosažení stavu, kdy nebude zbytečným korespondováním mezi úřady prodlužována doba, v níž budou občanovi poskytnuty informace, které požaduje.

Podnět sp. zn.: 373/2003/VOP/KČ

Veřejný ochránce práv šetřil postup krajského úřadu, který odmítl stěžovateli poskytnout své rozhodnutí s odůvodněním, že není účastníkem řízení a nemůže tudíž nahlížet do spisu. Zamítavé rozhodnutí potvrdilo i Ministerstvo kultury ČR. V daném případě jde o výklad ustanovení § 23 správního řádu z hlediska okruhu osob, jimž mohou být ze správního spisu poskytnuty informace. Ochránce s postupem obou orgánů nesouhlasil a chybný postup jim vytkl. Své stanovisko zaslal také stěžovateli, který se rozhodl podat správní žalobu.

Pan A. D. byl vlastníkem rodinného domu v sousedství památkově chráněného židovského hřbitova ve městě V. Městský úřad ve V. vydal městu V. povolení k úpravám hřbitova, jejichž výsledkem měla být přeměna části hřbitova v městský park. V rámci úprav bylo pokáceno několik stromů a v budoucnu mělo dojít k likvidaci několika řad náhrobních kamenů. Proto A. D. zaslal několik stížností nadřízenému krajskému úřadu a později i ministru kultury. Na základě jeho iniciativy došlo nakonec k přezkoumání rozhodnutí Městského úřadu ve V. krajským úřadem mimo odvolací řízení. Závěry z tohoto přezkoumání však panu A. D. nikdo nesdělil. Když požádal písemně o kopii rozhodnutí přijatého krajským úřadem v této věci, odmítl mu ji krajský úřad poskytnout s odůvodněním, že není účastníkem řízení, ani nemůže prokázat oprávněný zájem na jeho výsledku. Krajský úřad proto vybral z rozhodnutí pouze ty informace, které se týkaly přímo pana A. D., a ty mu poskytl formou dopisu. Ostatní skutečnosti týkající se úprav židovského hřbitova mu sdělit odmítl.

Krajský úřad tak chybně vyložil vztah § 23 správního řádu a zákona o svobodném přístupu k informacím. Ustanovení § 23 správního řádu rozšiřuje oproti obecné úpravě obsažené v zákoně o svobodném přístupu k informacím možnosti přístupu k informacím pro vymezený okruh osob – pro účastníky řízení a osoby, které prokáží oprávněný zájem. Status účastníka řízení nebo prokázání oprávněného zájmu umožňují těmto osobám požadovat informace ze správního spisu bez ohledu na omezení stanovená zákonem o svobodném přístupu k informacím. Znamená to například, že těmto osobám musí být poskytnuty požadované informace formou nahlédnutí do spisu již v průběhu správního řízení, aniž by se vůči nim správní orgán mohl dovolávat toho, že jde o nové informace, které vznikly při přípravě rozhodnutí správního orgánu (že jde tedy o řízení neuzavřené). Ustanovení § 23 správního řádu takto rozšiřuje přístup k informacím z konkrétního správního řízení pro určité osoby, ostatní osoby však nijak neomezuje v přístupu k informacím podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jestliže v tomto případě bylo již řízení uzavřeno rozhodnutím a neexistoval ani žádný jiný důvod k omezení přístupu k informacím, který by byl obsažen přímo v zákoně o svobodném přístupu k informacím, měl krajský úřad žadateli své rozhodnutí poskytnout, ať už formou kopie nebo jinou zákonem stanovenou formou.

Zamítavé rozhodnutí krajského úřadu potvrdilo Ministerstvo kultury. Veřejný ochránce práv po provedení šetření vytkl oběma orgánům jejich pochybení a žádal Ministerstvo kultury o přijetí opatření k nápravě. Zároveň své stanovisko s právním rozborem věci zaslal stěžovateli. Ten se na jeho základě rozhodl podat správní žalobu. Protože otázka vztahu § 23 správního řádu a zákona o svobodném přístupu k informacím dle vědomostí ochránce dosud nikdy soudně řešena nebyla, dá se očekávat, že výsledkem bude zásadní judikát, který ovlivní budoucí správní praxi v oblasti poskytování informací.

Podnět sp. zn.: 2741/2003/VOP/PJ

Veřejný ochránce práv se z vlastní iniciativy zabýval frekventovanou otázkou výkladu ustanovení § 23 odst. 1 správního řádu ve vztahu k pořizování kopií dokumentů ze správních spisů. Stalo se tak v souvislosti s výkonem státní správy ve věcech telekomunikací. Na základě dohody s ochráncem se předseda
Českého telekomunikačního úřadu rozhodl sjednotit postup podřízených odborů v této věci.

Veřejný ochránce práv se v rámci šetření podnětu pana O. K. setkal s nesprávným výkladem § 23 správního řádu. Ustanovení upravuje nahlížení do spisů a jeho odstavec 1 zní: „Účastníci řízení a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování a pořizovat si z nich výpisy.“ O pořizování kopií se toto ustanovení nezmiňuje. Jeden z odborů Českého telekomunikačního úřadu proto odmítl poskytnout panu O. K. jako účastníkovi řízení na jeho žádost kopii dokumentu ze správního spisu z toho důvodu, že taková povinnost není správnímu orgánu stanovena. Ačkoliv byl pan O. K. věcně uspokojen zrušením rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, které ještě před podáním svého podnětu napadl odvoláním, rozhodl se veřejný ochránce práv zahájit v této věci šetření z vlastní iniciativy. Ustanovení § 23 správního řádu je totiž nutno vykládat v historických souvislostech. V době přijímání správního řádu nebyla ještě kopírovací technika běžně dostupná, proto nebylo pořizování kopií správním řádem řešeno. V současných podmínkách zahrnuje právo účastníka na pořizování výpisů podle názoru ochránce i právo na pořízení kopie dokumentu, pokud uhradí provozní náklady s tím spojené. Principům dobré správy by odporovalo, pokud by orgány státní správy, ačkoliv mají k dispozici kopírovací zařízení, nutily účastníka omezit se pouze na ručně psané poznámky a výpisy ze správního spisu.

Ochránce požádal předsedu Českého telekomunikačního úřadu, aby jej seznámil s právním názorem na danou problematiku a zkušenostmi s případnými výkladovými potížemi uvedeného ustanovení u jednotlivých instančně podřízených odborů. Podle obdržené odpovědi předseda Českého telekomunikačního úřadu výkladové potíže v souvislosti s ustanovením § 23 stávajícího správního řádu zaznamenal a s ochráncem sdílí shodný právní názor. V tomto ohledu se také rozhodl sjednotit výkon státní správy jemu podřízených odborů ve věcech telekomunikací.

Správa na úseku školství

Zkušenosti veřejného ochránce práv z roku 2003 potvrzují, že stav současné školské legislativy je značně neutěšený. Právní úprava je roztříštěna do mnoha právních předpisů různé právní síly, přičemž mnohdy mezi nimi nejsou příliš zřejmé vzájemné vazby. Navíc se mnohdy jedná o předpisy, které byly vydány v sedmdesátých a osmdesátých letech minulého století, tedy o předpisy, které neodpovídají současným společenským potřebám a moderním výchovně-vzdělávacím trendům. Proto by ochránce považoval za velmi přínosné, pokud by se podařilo právní úpravu školství zpřehlednit do jednoho právního předpisu, čímž by se v mnoha případech odstranily současné aplikační a interpretační problémy. Jako příklad roztříštěnosti současné právní úpravy lze uvést problematiku školního stravování, která je obsažena ve školském zákoně (rok účinnosti 1984), v zákoně o státní správě a samosprávě ve školství (rok účinnosti 1990), ve vyhlášce o školských zařízeních (rok účinnosti 1978), ve vyhlášce o finančním a hmotném zabezpečení žáků středních odborných učilišť, speciálních středních odborných učilišť, odborných učilišť a učilišť (rok účinnosti 1991) a ve vyhlášce o školním stravování (rok účinnosti 1993).

Ochránce se opakovaně setkal s podněty rodičů, kteří si stěžovali, že učitelé nedostatečně zohledňují ve výuce specifickou vývojovou poruchu učení žáka. Ochránce považuje za nedostatečnou současnou právní úpravu vzdělávání žáků se specifickými vzdělávacími potřebami (do této kategorie patří žáci se smyslovým i mentálním postižení, s vadami řeči, více vadami, autisté, žáci se specifickými poruchami učení nebo chování a děti zdravotně postižené z důvodu dlouhodobé nebo chronické nemoci). Integrace těchto dětí včetně finančního zajištění je upravena pouze vnitřním předpisem (směrnicí) ministerstva školství. Problematika práva na vzdělání u této skupiny žáků by měla být upravena právním předpisem vyšší právní síly – zákonem. V této souvislosti se jeví jako nejvhodnější začlenění problematiky integrace postižených dětí do připravovaného návrhu školského zákona.

Dále se na ochránce opakovaně obraceli rodiče žáků těch škol, které byly rušeny v rámci tzv. optimalizace sítě škol. Je zřejmé, že optimalizace je s ohledem na značný úbytek dětí ve školách nutným a nevyhnutelným jevem. V současné době však není, vyjma obecných ustanovení zákona o státní správě a samosprávě ve školství, proces optimalizace upraven žádným právním předpisem, přestože Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy má v zákoně o státní správě a samosprávě ve školství zmocnění k tomu, aby proces zrušování škol upravilo vyhláškou. Samotný proces zrušování škol je tak ponechán na zřizovatelích (většinou obcí a krajů) a není stanoveno, podle jakých kritérií se má optimalizace provádět a jakým způsobem má být do tohoto procesu zapojena veřejnost, resp. rodiče žáků.

Ochránci bylo také adresováno několik podnětů, v nichž občané poukazovali na to, že stížnosti na ředitele škol jsou bez dalšího postupovány zřizovatelům škol (především obcím). V této souvislosti ochránce v rámci šetření vytkl České školní inspekci, že stížnosti postupuje zřizovatelům škol, aniž by je brala jako podnět k provedení inspekce.

Podnět sp. zn.: 2166/2003/VOP/JH

Veřejný ochránce práv zjistil, že střední odborná škola porušila vnitřní předpisy Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“), které upravují integraci žáků se specifickými vývojovými poruchami učení do škol a školských zařízení. Tyto předpisy požadují, aby k trvajícím příznakům tohoto postižení škola přihlížela i při vzdělávání žáka na střední škole. Na základě státní kontroly provedené Českou školní inspekcí ochránce zjistil, že žákům se specifickými vývojovými poruchami učení nebyly vypracovány individuální vzdělávací programy, jejichž vyhotovení požaduje směrnice MŠMT k integrací dětí se specifickými vývojovými poruchami učení. Na základě těchto zjištění ředitel zajistil vyhotovení individuálních vzdělávacích programů, stěžovatelce se omluvil a jejímu synovi nabídl opakování ročníku.

Paní M. P. se obrátila na ochránce se stížností, že na střední odborné škole není brán ohled na dyslektické žáky. Její syn, jako dyslektik a dysortografik, neměl ve škole žádné úlevy, ačkoliv doložila potvrzení odborného poradenského zařízení. Na konci roku byl hodnocen nedostatečně u zkoušky z angličtiny a jeho studium bylo fakticky ukončeno, neboť jí vedení naznačilo, že její syn se specifickými vývojovými poruchami učení na střední školu nepatří. Ochránce vyzval ředitele střední odborné školy, aby doložil, jak škola plní metodický pokyn a směrnici MŠMT k integraci žáků se specifickými vzdělávacími potřebami. Z vyjádření ředitele vyšlo najevo, že potvrzení o postižení žáka bylo rodiči na škole doloženo až v průběhu druhého pololetí školního roku, proto již škola ke zpracování individuálního vzdělávacího programu nepřistupovala.

Z protokolu o státní kontrole České školní inspekce ochránce zjistil, že na střední odborné škole nebyly žákům se specifickými vývojovými poruchami učení zpracovány vzdělávací programy vůbec. Pochybení školy spočívalo v nerespektování vnitřních předpisů MŠMT k integraci žáků se specifickými vzdělávacími potřebami. Nedostatečnou komunikací mezi školou a rodiči došlo k situaci, že specifickou vývojovou poruchu učení u žáka zjistila škola až v průběhu druhého pololetí.

V průběhu šetření došlo ke změně ve vedení školy. Nový ředitel napravil nedostatky zjištěné Českou školní inspekcí, zajistil vypracování individuálních vzdělávacích programů všem žákům se specifickými vývojovými poruchami učení. Ředitel zaslal stěžovatelce osobní dopis s omluvou a nabídl jejímu synovi opakování ročníku (opakování opravné zkoušky nebylo podle vyhlášky o středních školách možné).

Podnět sp. zn.: 310/2003/VOP/PKK

Veřejný ochránce práv shledal, že Česká školní inspekce nezákonně postupuje zřizovatelům škol stížnosti na postup ředitelů škol v oblasti výchovně-
-vzdělávacího procesu, aniž tyto stížnosti sama bere jako podnět k provedení inspekce podle vyhlášky o české školní inspekci. Ústřední školní inspektorka a následně ministryně školství, mládeže a tělovýchovy názor ochránce akceptovaly a vydaly instrukci, jíž stanovily nový postup při projednávání těchto stížností.

V rámci šetření podnětu směřujícího proti výchovným metodám učitele a následnému postupu ředitelky základní školy zjistil veřejný ochránce práv, že Česká školní inspekce postupuje na základě příkazu ústřední školní inspektorky stížnosti na školy (resp. ředitele škol) obcím jako zřizovatelům. Tento postup byl schválen i Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy.

Postupování stížností obcím je však ve většině případů v rozporu s platnou právní úpravou, tj. se zákonem o státní správě a samosprávě ve školství a s vyhláškou o České školní inspekci. Ochránce zastává názor, že je sice možné postupovat stížnosti obcím, ale pouze v určitých případech, např. při zřizování nebo rušení škol, zabezpečení investičních a neinvestičních výdajů, v případě stravování dětí, jmenování ředitele apod. Obce však nejsou oprávněny posuzovat průběh výchovně-vzdělávacího procesu. Ten je oprávněna hodnotit pouze Česká školní inspekce. Pokud Česká školní inspekce obdrží stížnost, je povinna hodnotit ji především jako podnět k provedení inspekce v příslušné škole. Ředitel vykonává ve škole státní správu a je tedy orgánem státní správy ve školství. Obce jsou územními samosprávnými celky a vykonávají samosprávu. Pokud by obce posuzovaly výchovně–vzdělávací proces, docházelo by paradoxně k situaci, kdy je výkon státní správy posuzován (přezkoumáván) samosprávou, což je právně nepřípustné.

Po seznámení se stanoviskem ochránce vydala ústřední školní inspektorka (a následně i ministryně) novou instrukci, která stanoví, že stížnosti, které spadají do působnosti České školní inspekce, bude inspekce hodnotit jako podněty, na jejichž základě provede ve škole inspekci. Výsledkem inspekce bude stejně jako doposud veřejně přístupná inspekční zpráva. O tomto postupu bude stěžovatel informován. Rovněž mu bude sděleno, kde se může se zprávou seznámit. Ostatní stížnosti budou dle svého obsahu postoupeny k vyřízení příslušnému orgánu, tj. řediteli školy, obci jako zřizovateli, popř. dalším orgánům – orgánům ochrany veřejného zdraví, úřadu práce apod.