Právní názory veřejného ochránce práv za r.2005

 

            Souhrnná zpráva o činnosti ochránce za rok 2005 je koncipována dle níže uvedených témat. Její podstatnou část tvoří prezentace praktických poznatků veřejného ochránce práv z činnosti spolu s příklady v podobě konkrétních případů, jimiž se ochránce zabýval. Vedle šíře dosavadní agendy je z ní zřejmá prohlubující se potřeba komplexního zevšeobecňujícího pohledu v jednotlivých agendách oborů a oblastí práva, kterých se dotýká, a určitý posun ve vnímání výstupů jeho činnosti převážnou většinou orgánů státní správy a v řadě případů i orgánů samosprávných.

Krajský úřad Karlovarského kraje Vám tyto právní názory veřejného ochránce práv předkládá jako doporučení, jak by bylo možno řešit problémy obdobného charakteru.

 

 

Témata:

 

1.   Zdravotnictví a péče o zdraví

                - Činnost orgánů ochrany veřejného zdraví…………………………………………………...…………….2

- Péče o zdraví     ………………………………………………………………………..………………… 5

 

2.   Sociální zabezpečení

                - Dávky státní sociální podpory a sociální péče …………………………………………….……………..6

 

3.   Stavby a regionální rozvoj

                - Územní plánování …………………………………………………………………………..…………….9

                - Územní, stavební a kolaudační řízení ………………………………………………………..…………..10

                - Řízení o odstranění staveb ……………………………………………………………….……………...13

                - Péče o nemovité památky a ostatní působnost na úseku staveb………………………………………...16

 

4.   Poplatky a jejich správa

                - Místní poplatky, správa a řízení o místních poplatcích a pokutách ……………………...…………….18

 

5.   Ochrana životního prostředí

                - Ochrana přírody a krajiny, vod a ovzduší, EIA, odpady, báňská správa ………………...……………..19

                - Státní správa myslivosti a ostatní činnosti MŽP a MZ ČR ………………………………...…………..21

 

6.   Ochrana práv dětí, mládeže a rodiny

                - Činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí ……………………………………………….…………...23

                - Ústavní výchova a ostatní agenda ochrany práv dětí, mládeže a rodiny ………………………………..26

 

7.   Vnitřní správa

                - Činnost matričních úřadů ………………………………………………………………………………..28

                - Evidence obyvatel, občanské průkazy, cestovní doklady a ostatní ……………………………………..29

 

8.   Doprava a spoje

                - Správa na úseku pozemních komunikací, dopravně správní agendy ……………………………………31

 

9.   Správní trestání, řízení k ochraně pokojného stavu

                - Přestupky a jiné správní delikty ………………………………………………………….…………….34

                - Řízení o poskytnutí ochrany pokojného stavu ……………………………………………….………...37

 

10. Dozor státu nad územní samosprávou a právo na informace

                - Dozor státu nad územní samosprávou a její ochrana ………………………………………….………..40

                - Právo na informace ……………………………………………………………………….……………..41

 

11. Samostatná působnost územně samosprávných celků ………………………………………...…………….....43

 

 

 

 

 

 

1.    Zdravotnictví a péče o zdraví

Činnost orgánů ochrany veřejného zdraví

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 39 podnětů.

Již v roce 2004 poukázal veřejný ochránce práv na množství stížností vztahujících se k hluku z provozoven služeb, restaurací, diskoték a barů, veřejných produkcí hudby a také hřišť. Občané namítali překročení hlukových limitů, narušení pohody bydlení, nečinnost krajských hygienických stanic a jejich nedostatečnou součinnost s příslušnými stavebními úřady. Stejné námitky obsahovaly rovněž stížnosti směřující vůči objektům, v nichž byla povolena výroba či zpracovávání surovin a jejichž provoz byl vnímán jako rušivý. Občané poukazovali zejména na nevhodné umísťování takových objektů do zón vymezených pro bydlení či do jejich bezprostřední blízkosti. Tato skladba podnětů zůstala zachována i v roce 2005.

V rámci šetření vedeného z vlastní iniciativy proto ochránce jednal o těchto otázkách s náměstkem ministra zdravotnictví pro ochranu veřejného zdraví – hlavním hygienikem – a s náměstkem ministra pro místní rozvoj. Na jednání se všichni zúčastnění v podstatě shodli na právním hodnocení předloženém ochráncem. Krajské hygienické stanice nemohou odmítat svoji působnost při stížnostech na hluk z provozoven služeb (z restaurace, diskotéky, baru, bowlingu apod.) s obecným poukazem na to, že se jedná o hlasové projevy lidí či zvířat. V případě takzvaných „zahrádek“ či „předzahrádek“ je nutno rozlišovat, zda jsou podle předpisů stavebního práva součástí provozovny; potom se na ně vztahují předpisy o ochraně před hlukem. Naopak, jedná-li se o „zahrádky“ na veřejných prostranstvích, je působnost zákona o ochraně veřejného zdraví vyloučena. Obdobný problém představují hřiště, kde je nutné nejprve posoudit, zda hřiště je či není stavbou dle stavebního zákona (např. skateboardové hřiště). Je třeba odmítnout postup, kdy se bez dalšího namítá nepůsobnost jak krajské hygienické stanice, tak stavebního úřadu s odkazem na to, že se jedná o veřejné prostranství. O veřejných produkcích hudby platí, že na ně nelze pohlížet jako na ojedinělé hlukové události a zužovat tak rozsah zákona podzákonným právním předpisem. Ochránce znovu konstatoval, že v případech nadměrné hlučnosti je nutná úzká součinnost orgánu ochrany veřejného zdraví – krajské hygie-nické stanice – a stavebního úřadu. Zástupci obou ministerstev přislíbili tuto součinnost zajistit.

Obdobným problémem, kde se rovněž střetává působnost orgánů ochrany veřejného zdraví a stavebního úřadu, je zdravotní závadnost bytu, zejména výskyt plísní v bytě. Ochránce se při řešení těchto podnětů setkával s přístupem, kdy krajská hygienická stanice odmítala svoji působnost a odkázala občana na stavební úřad. Ten se bránil činit kroky k nápravě a trval na tom, že je nezbytné nejprve získat stanovisko krajské hygienické stanice. Ochránce přistoupil na argumentaci krajské hygienické stanice, že vlhkost a s ní související plísně jsou obvykle způsobovány buď stavebně-technickou závadou stavby, nebo nevhodným užíváním. Posouzení těchto příčin je v prvé řadě v kompetenci stavebního úřadu. Přitom však ochránce znovu upozornil na to, že vyjasnění vzájemných kompetencí a součinnost je především věcí aktivního přístupu správních orgánů a je nežádoucí případnými spory zatěžovat stěžovatele či účastníka řízení.

V roce 2005 se veřejný ochránce práv setkal také s problematikou tzv. holobytů, bytů 4. kategorie, malometrážních sociálních bytů apod., jejichž prostřednictvím se města a obce snaží především řešit problémy s neplacením nájemného v bytech, které vlastní. Ochránce podrobil kritice skutečnost, že ačkoli současná právní úprava výše uvedené pojmy nezná, stavební úřady takové stavby povolují a následně kolaudují, přičemž v podkladech pro rozhodnutí nechybí souhlasné vyjádření orgánu ochrany veřejného zdraví. Jedná se přitom o objekty, které splňují spíše požadavky kladené na ubytovny pro přechodné ubytování, užívají se však víceméně jako byty. Průvodním jevem takového užívání jsou problémy s výskytem plísní, vlhkostí, vznášejí se námitky proti nedostatečnému odvětrání místností, nevyhovujícímu sociálnímu zařízení. Ochránce uvedl, že v případě povolování takových staveb je nezbytné, aby byl přesně vymezen předmět řízení, aby i orgán ochrany veřejného zdraví přesně věděl, k jaké stavbě, s jakými parametry a k jakému zamýšlenému účelu poskytuje stanovisko, a vyloučil tak možnost užívání stavby nevhodným způsobem. Blíže v části III. této zprávy.

Samostatným a stále přetrvávajícím problémem, na nějž opakovaně ochránce upozorňuje, je vzrůstající hluková zátěž z dopravy. Této problematice se opakovaně věnovaly předchozí souhrnné zprávy ochránce.

Podnět sp. zn.: 2889/2005/VOP/IF

I za situace, kdy je obecný zájem na zachování provozu, který negativně ovlivňuje životní podmínky a pohodu bydlení, mají dotčené úřady státní správy povinnost vyvíjet vůči provozovateli soustavný tlak, který by ho přiměl snižovat ekologickou zátěž a dodržovat stanovené limity.

Pan A. H. se na ochránce obrátil se žádostí o pomoc v záležitosti dlouhodobého vystavení jeho i dalších občanů obce hluku, zápachu a prachu, který produkuje úpravna uhlí umístěná v blízkém sousedství obce a provozovaná důlní společností. Uvedl, že se do obce přistěhoval cca před 4 lety, za zahradami rodinných domů se na zatravněném pozemku ve vlastnictví obce původně nacházel starý drátěný plot a náletové dřeviny, které byly vykáceny a nahrazeny protihlukovou zdí oddělující tuto část obce od úpravny. Zeď plní spíše funkci estetickou, ale vzhledem k nevhodné volbě dřeva i zakřivení v některých místech hlukovou zátěž spíše zvyšuje.

Ochránce zahájil ve věci šetření vůči stavebnímu úřadu a krajské hygienické stanici. V jeho rámci si vyžádal výsledky provedeného měření hlučnosti a prašnosti a o součinnost požádal starostu dotčené obce a provozovatele úpravny. Jako nejvhodnější metodu zvolil ochránce šetření na místě samém, k němuž přizval všechny zúčastněné ke společnému jednání.

Z šetření vyplynulo, že předmětná úpravna uhlí je v obci v provozu již více než 40 let a její vybudování tedy spadá do doby, kdy problematika životního prostředí nepatřila mezi hlavní priority československého státu. Stavbě úpravny i další související provozovny (skládky mouru) ustoupila historická část obce a část místních byla nuceně vysídlena. K radikálnímu řešení z roku 1985, kdy bylo přijato rozhodnutí o postupném úplném vysídlení obce, ke kterému teh-dejší orgány státní správy hodlaly přistoupit, nikdy nedošlo. Naopak, obec se v poslední době rychle rozvíjí s ohledem na dostatek pracovních příležitostí a další výhody, financované z prostředků, které obci ke zmírnění následků provozu platí provozovatel. Je proto nutné vzít v úvahu i skutečnost, že v regionu s vysokou nezaměstnaností by ukončení činnosti takovéto provozovny mohlo mít pro místní obyvatele negativní dopad. Důlní společnost poskytuje obci ročně částku 1 000 000 Kč, z níž je financována bezplatná doprava občanů obce do sousedního města, čištění ulic a postupně jsou občanům do jejich domů montována nová plastová okna, která má ve svém domě i stěžovatel. Na obecním pozemku sousedícím s úpravnou přislíbila důlní společnost vysázet nové stromy a počala s výstavbou protihlukové zdi. S ohledem na tuto situaci má obec přirozený zájem na zachování provozu, ovšem za použití již existujících moderních technologií, které by neohrožovaly zdraví a pohodu bydlení jejích občanů.

Stávající nečinnost je zapříčiněna tím, že kolaudaci postavené protihlukové stěny podmínil stavební úřad povinností doložit výsledky měření, které by osvědčily její účinnost. Ze stanoviska krajské hygienické stanice, jakož i z provedeného měření však vyplynulo, že postavená protihluková stěna dostatečná není. I nadále dochází provozem úpravny uhlí k porušení limitů hluku. Provoz úpravny s sebou přináší vedle nadměrné hlučnosti i další ekologickou zátěž v podobě zvýšené prašnosti.

Ochránce konstatoval, že je třeba celou záležitost vyřešit souladnou aktivitou všech zúčastněných. Ze strany důlní společnosti jsou sice přijímána opatření k zamezení negativního vlivu provozovny na okolí, jejich účinnost však není uspokojivá. Dotčeným úřadům státní správy, zejména orgánům ochrany veřejného zdraví, doporučil ochránce vyvíjet vůči důlní společnosti soustavný tlak s využitím všech zákonem daných nástrojů, který by ji přiměl realizovat další vhodná a zejména dostatečně účinná opatření vedoucí k postupnému snižování hlučnosti i prašnosti a dodržování stanovených limitů. Plnění doporučených opatření k nápravě ochránce nadále sleduje.

Podnět sp. zn.: 251/2004/VOP/EHL

Stavební úřad a krajská hygienická stanice jsou povinny prošetřit, zda hlukem z veřejné produkce hudby na zahrádce hostinského zařízení nejsou porušována ustanovení stavebního zákona nebo zákona o ochraně veřejného zdraví.

Na veřejného ochránce práv se obrátili manželé B., kteří si stěžovali na pohostinství v sousední nemovitosti. Krajská hygienická stanice ovlivněná dřívějším stanoviskem ministerstva zdravotnictví, které hluk z veřejné produkce hudby provozované na zahrádce hostinského zařízení vyhodnotilo jako ojedinělou hlukovou událost, změnila po obdržení právního hodnocení ochránce svůj postoj a začala ve věci konat. V návaznosti na předmětné stížnosti na nepravidelné pořádání hudebních produkcí v daném zařízení zaslala příslušnému stavebnímu úřadu podnět k výkonu státního stavebního dohledu podle stavebního zákona ve věci užívání stavby. Stavební úřad vydal oznámení o výkonu státního stavebního dohledu a vyzval účastníky řízení a dotčené orgány státní správy k účasti při jeho výkonu při místním šetření.

Účel užívání objektu – provozování hostinské činnosti – byl stanoven s ohledem na existující stavebně-technické uspořádání, neboť se nedochovala dokumentace objektu. Objekt však nebyl posuzován z hlediska potenciálního užívání k pořádání veřejných produkcí hudby v návaznosti na zákon o ochraně veřejného zdraví a nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Za takové situace je třeba pořádání veřejných produkcí hudby vyloučit.

Stavební úřad provozovatele upozornil, že v případě záměru pořádání hudebních produkcí je třeba změny v užívání stavby. Tu lze uskutečnit pouze za předpokladu, že bude na základě hlukové studie a následného měření hlučnosti v průběhu zkušebního provozu dokladováno respektování hlukových limitů podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Současně krajská hygienická stanice upozornila na ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, dle něhož splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu, jde-li o veřejnou produkci hudby, zajistí je pořadatel, a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu, jiné zařízení nebo pozemek poskytla.

Veřejný ochránce práv se spokojil se změnou v postupu stavebního úřadu a krajské hy-gienické stanice a v šetření nepokračoval.

 

 

Péče o zdraví

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 140 podnětů.

Nejčastějšími podněty z oblasti zdravotnictví, kterými se veřejný ochránce práv v loňském roce zabýval, byly podněty vyjadřující nespokojenost s postupem krajských úřadů a ministerstva zdravotnictví při prošetření a vyřízení stížností na úroveň poskytnuté zdravotní péče. Z šetření podnětů vyplynulo, že se úřady opět dopouštěly chyb při vyřizování stížností, docházelo k nedodržování stanovených lhůt, průtahům při prošetřování stížností, k nezohlednění obsahu stížnosti, případně k neúplnému vyrozumění osoby, která stížnost podala, o zjištěních a opatřeních přijatých k nápravě pochybení. Z vlastní iniciativy byl rovněž prošetřen postup krajských úřadů za situace, kdy ochránce zjistí, že se případem, k němuž se vztahuje stížnost na poskytnutou zdravotní péči, rovněž zabývají orgány činné v trestním řízení. Postup úřadu, kdy docházelo k zastavení šetření, byl shledán nesprávným. Případné pochybení některého ze zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotní péče totiž nemusí naplňovat znaky trestného činu, může však zakládat jinou než trestněprávní, tedy zpravidla občanskoprávní, ale i pracovněprávní odpovědnost.

Posouzení kvality zdravotní péče z pohledu medicínského i odpovědnostní důsledky péče non lege artis jsou však již oblasti, které se nacházejí mimo zákonem vymezenou působnost ochránce. Pokud veřejný ochránce práv nemohl podnět z tohoto důvodu dále šetřit, uložil v závěrech svých zjištění dotčeným institucím povinnost se věcí dále zabývat a poučil alespoň osobu, jež podnět podala, o možném dalším postupu, který by vedl k prošetření poskytnuté zdravotní péče ze strany subjektů vyjmenovaných v zákoně o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, případně o možnosti podání nového podnětu, pokud by její podání ve věci nebylo řádně a včas vyřízeno.

V některých případech podněty nesměřovaly proti úřadům, ale přímo proti zdravotnickým pracovníkům či zdravotnickým zařízením. Patřily k nim stížnosti na kvalitu poskytnuté zdravotní péče nebo na jednání zdravotnických pracovníků. Zvláštní skupinu podnětů tvořila podání žen, které poukazovaly na to, že podstoupily sterilizaci, aniž k ní daly informovaný a svobodný souhlas. Jejich podněty veřejný ochránce práv postoupil k prošetření po stránce zdravotnické ministerstvu zdravotnictví. Současně se sledováním a následným vyhodnocením jeho postupu při šetření činil ochránce vlastní vyšetřovací úkony a řadu dalších aktivit. K této problematice blíže v části III. této zprávy.

Přesto, že se ochránce touto problematikou již v minulosti opakovaně zabýval v několika široce mediálně prezentovaných případech, znovu se i v roce 2005 setkával s podněty, v nichž si občané stěžovali na odmítání poskytnutí informací obsažených ve zdravotnické dokumentaci ze strany lékařů. Více v části III. této zprávy.

Podnět sp. zn.: 3513/2004/VOP/EH

Je-li krajskému úřadu jakožto zřizovateli zdravotnického zařízení postoupena stížnost směřující proti tomuto zdravotnickému zařízení, je povinen ji řádně a včas vyřídit. Úřad musí prošetřit všechny body stížnosti.

Paní M. K. požádala ošetřujícího lékaře své zesnulé matky o informace o zdravotní péči, která jí byla poskytnuta před jejím úmrtím. Lékař jí nevyhověl a současně odmítl i žádost, aby mohla nahlédnout do zdravotnické dokumentace zemřelé. O tuto možnost marně žádala i ředitele nemocnice, proto se v červnu 2004 obrátila se žádostí o pomoc při jejím získání na ministerstvo zdravotnictví (dále jen „MZ“). MZ stěžovatelce sdělilo, že má očekávat informaci od odboru zdravotnictví krajského úřadu (dále jen „KÚ“), kterému žádost předalo. Namísto slíbené informace od KÚ jí po dalších dvou měsících MZ zaslalo dopis, v němž uvedlo, že právo pozůstalých nahlížet do zdravotnické dokumentace není v právním řádu řešeno, a pokud má pochybnosti o úrovni zdravotní péče poskytované mamince v nemocnici, může podat stížnost na způsob léčby na odbor zdravotnictví KÚ. Stěžovatelka se proto obrátila na ochránce se žádostí o pomoc.

Veřejný ochránce práv zahájil šetření vůči MZ a KÚ. Bylo zřejmé, že MZ nerespektovalo stanovisko vlády ČR vyjádřené v jejím usnesení č. 61 z ledna 2003 ve věci Stojkovič, týkajícím se informování pozůstalých blízkých osob. Na základě doporučení veřejného ochránce práv v něm vláda ČR uložila ministryni zdravotnictví předložit do 30. června 2003 návrh změny zákona o péči o zdraví lidu. Vláda současně uložila tehdejší ministryni zajistit již před novelizací tohoto zákona informování rodičů zemřelého o příčinách jeho úmrtí a postupovat v obdobných případech stejně. V závěru vláda uvedla: „Přestože pozitivní právní úprava nakládání se zdravotnickými údaji pro případ smrti ošetřované osoby ve vnitrostátním právu chybí, lze tuto mezeru překlenout použitím obecnější právní úpravy obsažené v občanském zákoníku, a to zejména ve vztahu k právu na ochranu života a zdraví, v souladu s Evropskou úmluvou o lidských právech a základních svobodách. Bude-li žádosti o poskytnutí informací vyhověno, nedojde tak k porušení žádného právního předpisu, naopak bude naplněn požadavek právní normy vyšší právní síly.“

Z šetření podnětu vyplynulo, že MZ postupovalo procesně správně, když žádost jmenované předalo k vyřízení KÚ, po věcné stránce se však dopustilo pochybení, když podpořilo názor KÚ, že není možné žadatelce získání informací ze zdravotnické dokumentace zemřelé matky umožnit, přestože mu je, resp. mělo by být známo, že danou otázku lze za současné právní úpravy řešit. Rovněž KÚ se dopustil pochybení, když postoupenou stížnost nevyřídil, přestože byl zřizovatelem dotčeného zdravotnického zařízení. Své pochybení napravil až v průběhu šetření, kdy byla paní M. K. informována o možnosti přezkumu případu územní znaleckou komisí.

Vedení MZ přijalo opatření k nápravě zjištěných pochybení při vyřizování stížnosti. Jako opatření pro odstranění rozdílných právních názorů na možnost nahlížení pozůstalých blízkých osob do zdravotnické dokumentace ministerstvo vypracovalo návrh novely zákona o péči o zdraví lidu.

2.    Sociální zabezpečení

Dávky státní sociální podpory a sociální péče

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 143 podnětů.

Podněty stěžovatelů se týkají především opakovaných a jednorázových dávek sociální péče, dávek státní sociální podpory a příspěvků určených zdravotně postiženým osobám. Ochránce shledává pochybení správních úřadů rozhodujících o dávkách zejména v nedostatečném zjištění skutkového stavu a v nesprávném posouzení majetkových poměrů žadatelů o dávku sociální péče z titulu sociální potřebnosti (vlastnictví nemovitostí, motorového vozidla, spoření). Při šetření individuálních podnětů se ochránce setkává se sporným výkladem některých právních institutů. Ochránce proto zaměřuje svou pozornost zejména na problematiku metodického vedení nadřízenými úřady, které by mělo sjednocení výkladu zajistit.

Ve své praxi se ochránce stále setkával s postupem, kdy úřad vázal rozhodnutí o dávce sociální potřebnosti na ukončení smlouvy o penzijním připojištění nebo stavebním spoření, neboť finanční prostředky takto shromážděné považoval za úsporné vklady, jichž lze použít ke zvýšení příjmu. Ochránce je však přesvědčen, že tyto prostředky nelze považovat za příjem ani za majetek, který by měl použít žadatel na svoji obživu podle zákona o sociální potřebnosti. Uvedené formy ukládání finančních prostředků slouží k řešení budoucích sociálních událostí spjatých se zvýšenou finanční náročností, přičemž právě pro svůj účel jsou podporovány přímou peněžní dotací ze strany státu. Není proto možné spravedlivě požadovat zrušení těchto vkladů ve chvíli, kdy se žadatel dostane do obtížné sociální situace, neboť předčasnou výpovědí smlouvy pro něj vzniká povinnost vrátit veškeré státní příspěvky. To zvyšuje jeho okamžité sociální zatížení, nadto se zcela proti smyslu systému sociální péče uzavírá cesta k zabezpečení žadatele pro budoucí nepříznivou sociální událost (stáří, potřeba bydlení) vlastním přičiněním. Úřady mnohdy jednají i v rozporu se zájmy nezletilých dětí, neboť nutí rodiče, aby zrušili i stavební spoření uzavřené pro nezaopatřené dítě.

Ochránce se opakovaně setkával s případy, kdy rodiče (především matky) museli vracet přeplatky na rodičovském příspěvku. Tato povinnost vzniká proto, že matka pobírá příspěvek na starší z dětí, ačkoliv nesplňuje zákonné podmínky, např. posílá dítě do mateřské školky víc než 5 dnů v měsíci, a přitom celodenně pečuje o mladší dítě. Rozhodnutí o přeplatcích jsou sice v souladu se zákonem, ochránce však apeloval na plnění poučovací povinnosti úřadů v tom směru, aby vždy příjemcům rodičovského příspěvku doporučily převést příspěvek na mladší dítě již ve chvíli, kdy se na úřad státní sociální podpory dostaví se žádostí o porodné. Ochránce přivítal vstřícný příslib ministra práce a sociálních věcí, že v případech, kdy se v rodině bude nacházet další dítě zakládající nárok na rodičovský příspěvek, úřady státní sociální podpory na ně převedou nárok na rodičovský příspěvek automaticky, tedy bez nutnosti podání žádosti
rodiče.

Podnět sp. zn.: 2004/2004/VOP/ZG

Po žadatelce o dávku sociální péče z titulu sociální potřebnosti nelze spravedlivě požadovat zvýšení příjmu vlastním přičiněním pomocí prodeje, jiného využití nemovitostí, případně podání žaloby k soudu o zrušení a vypořádání podílového spoluvlastnictví, když je zřejmé, že částka, kterou by po odpočtu vynaložených nákladů obdržela, je zanedbatelná a dlouhodoběji neřeší její tíživou sociální situaci.

Paní J. S. požádala ochránce o prošetření postupu sociálního odboru městského úřadu, který po ní požadoval, aby si svůj příjem zvýšila prodejem zděděných nemovitostí. Paní J. S. žije ve společné domácnosti s nezaopatřenou dcerou, od roku 1994 je vedena v evidenci jako sociálně potřebná a jsou jí poskytovány dávky sociální péče. V roce 2000 nabyla stěžovatelka dědictvím spolu s ostatními dědici poměrnou část pozemků v hodnotě 25 358 Kč (obecná cena dědictví). Vzhledem k tomu, že při zjišťování sociální potřebnosti se bere v úvahu, zda si posuzovaná osoba může zvýšit příjem vlastním přičiněním v případě, že nedosahuje částek životního minima, byla stěžovatelka správním úřadem vyzvána, aby si v souladu s ustanovením
§ 1 zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, ve znění pozdějších předpisů, příjem zvýšila vlastním přičiněním, tj. odprodejem nebo pronájmem nabytých pozemků. Správní orgán jí doporučil, aby oslovila spoluvlastníky s nabídkou na odprodej svého dílu zděděných pozemků, a v případě neúspěchu aby podala k soudu žalobu na zrušení a vypořádání podílového spoluvlastnictví přikázáním věci za náhradu. Současně byla upozorněna, že jako sociálně potřebná bude od soudních poplatků osvobozena a pro podání žaloby může využít bezplatných služeb advokáta ex offo. V červnu 2004 obdržela stěžovatelka část výnosů z odprodeje 260 m2 uvedených pozemků ve výši 1 960 Kč. K výnosu z prodeje byla ještě přičtena částka 5 023 Kč jako přeplatek vyúčtování topné sezóny a služeb spojených s užíváním bytu. Vzhledem k vyšším příjmům byla paní J. S. za červen 2004 dávka sociální péče odňata. Stěžovatelka předložila úřadu dva znalecké posudky, z nichž, resp. z jejichž části posouzení prodejnosti nabytých nemovitostí vyplynulo, že šance na prodej pozemků a lesních porostů je minimální, a další lesní pozemek by za určitých okolností (souhlas spoluvlastníků) byl sice prodejný, ale v současné době pouze za zlomek úřední ceny.

Úřad se po výměně korespondence nakonec s názorem ochránce ztotožnil. Paní J. S. v současné době dávku nepobírá (není sociálně potřebná), při případném dalším posuzování sociální potřebnosti správní orgán nebude přihlížet k vlastnictví jejích neprodejných pozemků.

Podnět sp. zn.: 2008/2004/VOP/ZG

Finanční prostředky uspořené na základě smlouvy o penzijním připojištění nebo stavebním spoření nelze považovat za úsporné vklady, jichž je možno použít ke zvýšení příjmu podle zákona o sociální potřebnosti.

Na ochránce se obrátila paní T. S., která se marně bránila rozhodnutí odboru sociálních věcí a zdravotnictví městského úřadu (dále jen „úřad“). V předdůchodovém věku ztratila po mnoha letech nepřetržité práce zaměstnání, je vedena v seznamu uchazečů o zaměstnání na úřadu práce. Protože se ocitla v sociální tísni, požádala o poskytnutí dávky sociální péče z titulu sociální potřebnosti. Úřad však požadoval, aby si finanční prostředky na úhradu základních životních potřeb zajistila předčasným zrušením smlouvy o důchodovém (kapitálovém) připojištění se státním příspěvkem, které si platila od roku 1997 a které by jinak bylo splatné až v době jejího předpokládaného odchodu do starobního důchodu počátkem roku 2007.

Po provedeném šetření ochránce konstatoval, že finanční úspory sice jsou majetkem, který je nutno při posuzování sociální potřebnosti žadatele o dávku zohledňovat, správní orgán by však měl vždy posoudit, zda je spravedlivé po občanu požadovat využití těchto úspor. Pokud se občan dostane do obtížné sociální situace, lze po něm spravedlivě žádat pouze snížení či pozastavení měsíčních úhrad.

Ochránce konstatoval v postupu úřadu pochybení. Podle právního názoru ochránce takový postup porušuje základní smysl systému dávek sociální péče, kterým je překlenutí dočasné sociální tísně. Proto by se příčilo zákonu, aby byl jeho aplikací poškozen občan, jenž se souhrou životních událostí do takové, tedy dočasné, tísně dostane, a byl tak ohrožen trvalým sociálním vyloučením. Úřad se však se závěry ochránce neztotožnil, ochránce využil svého oprávnění podle ustanovení § 20 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv a případ zveřejnil.

Podnět sp. zn.: 4160/2003/VOP/ZV

Nárok na přiznání příspěvku na provoz motorového vozidla má osoba, která je jeho držitelem. Pro posouzení, kdo je držitelem, je rozhodné, zda má vozidlo skutečně u sebe a zda ho jakožto osoba potřebná ke své přepravě používá.

Paní O. Š. dlouhodobě pobírala dávku sociální péče – tzv. příspěvek na provoz motorového vozidla, neboť z důvodu svého těžkého zdravotního postižení, v jehož důsledku se špatně pohybuje, využívala ke své přepravě automobil, který vlastnil její syn. Syn v říjnu 2001 zemřel a tehdejší Okresní úřad Praha-východ, jenž dosud dávku vyplácel, po jeho úmrtí rozhodl, že dávku nepřizná bez ohledu na to, že paní Š. vozidlo nadále ke své přepravě používala. Přiznání dávky podmínil tím, že žadatelka bude zapsána v evidenci motorových vozidel, neboť až poté ji mohou považovat za držitele motorového vozidla. Tehdejší právní úprava (prováděcí vyhláška MPSV č. 182/1991 Sb.) totiž uváděla, že nárok na příspěvek na provoz motorového vozidla má držitel motorového vozidla, ale žadatelka s vozem „pouze“ fakticky jezdila, dle úřadu však nebyla jeho držitelem. Na tomto stanovisku úřad trval a MPSV postup úřadu potvrdilo. Ochránce při šetření podnětu dospěl k závěru, že výklad MPSV a jeho uvádění do praxe úřady je chybný, neboť již ani v evidenci motorových vozidel neexistuje pojem držitel, ale pouze pojem vlastník či provozovatel – jímž fakticky byla i paní Š. MPSV si muselo být tohoto nedostatku vědomo, neboť v současné právní úpravě je již pojem „držitel“ motorového vozidla nahrazen pojmem „vlastník“ či „provozovatel“. Přesto úřad čekal od října 2001 do července 2002, až proběhne dědické řízení a žadatelka bude dle jejich požadavku zapsána v evidenci motorových vozidel. Vzhledem k tomu, že pojem držitel motorového vozidla není nikde v právním řádu definován, měl úřad i MPSV vycházet z toho, zda stěžovatelka má vozidlo skutečně u sebe a zda ho jakožto osoba potřebná ke své přepravě používá.

Přes podrobné objasnění ve zprávě o průběhu šetření trvají všechny jmenované úřady na tom, že není co napravovat, a odmítly žadatelce dávku zpětně doplatit. Ministr práce a sociálních věcí ve svém dopise uvedl, že vzhledem k nové právní úpravě nepovažuje řešení problému za aktuální. I po opětovném oslovení odmítl tuto zjevnou nespravedlnost napravit, neboť k tomu neshledal věcné důvody. Ochránce proto využil svého oprávnění a informoval veřejnost o nesprávném postupu ministerstva práce a sociálních věcí a o jeho neochotě napravit škody vzniklé v důsledku chybného výkladu.

3.    Stavby a regionální rozvoj

Územní plánování

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 24 podnětů.

Také v roce 2005 se v podnětech adresovaných veřejnému ochránci práv promítaly nedostatky právní úpravy územního plánování, která neposkytuje vlastníkům staveb a pozemků dotčených územním plánem dostatečnou a efektivní právní ochranu. Veřejný ochránce práv v této souvislosti zdůraznil, že je povinností orgánů státu zajistit, aby vlastníci nemovitostí měli v rámci územního plánování k dispozici účinné právní prostředky ochrany svého vlastnického práva.

V loňské souhrnné zprávě o činnosti již ochránce také poukázal na podcenění role územního plánování ze strany měst a obcí při realizaci rozvojových záměrů. Osoby, které se na ochránce obrátily, si často stěžovaly na nedůsledné prověření všech účinků dopravních staveb, velkoplošných prodejen a skladových areálů, necitlivě zasazených do území a narušujících urbanistický a architektonický charakter daného prostředí. Ochránce považuje za potřebné opětovně zdůraznit, že územní plánování je klíčovým institutem rozvoje území, přičemž důsledky nedostatečného zvládnutí role orgánu územního plánování negativním způsobem ovlivní nejen vzhled prostředí a fungování jeho složek, ale především se promítá do psychické pohody bydlení osob v daném území. Tento stav dokumentují například účelové a nekoordinované změny územních plánů na objednávku investorů velkoplošných prodejen a nákupních center, které směřují ve stále větším množství z velkých urbanistických sídel do menších měst. Dosavadní zkušenosti pak svědčí o tom, že obce a města neumějí vývoj v této oblasti v dostatečné míře regulovat. S tím souvisí také nedůsledné využívání všech mechanismů prověření vlivů staveb na životní prostředí v rámci procedur posuzování těchto vlivů (environmental impact asses-ment, tzv. EIA). K právní jistotě nepřispívají ani časté změny územně plánovací dokumentace.

Následky pochybení a nezvládnutí procesu územního plánování se projeví s časovým zpožděním, po velmi dlouhou dobu však negativním způsobem determinují území, přičemž s ohledem na časovou náročnost procesu územního plánování nelze nápravná opatření v krátkém čase realizovat.

Pořizování územně plánovací dokumentace je výkonem přenesené působnosti obce nebo kraje a spadá do působnosti ochránce. Ovšem o definitivní podobě územně plánovací dokumentace, včetně případných změn, rozhoduje zastupitelstvo obce nebo kraje v samostatné působnosti. Ochránce proto nemůže rozhodnutí zastupitelstva o podobě či změně územního plánu nijak ovlivnit.

Přes tuto skutečnost ochránce považuje za nutné i v souhrnné zprávě o činnosti za rok 2005 upozornit na zásadní význam a na neuspokojivou situaci v oblasti územního plánování a podpořit posílení ochrany vlastníků zakotvením možnosti soudního přezkoumání nesouhlasného rozhodnutí o námitkách, jak je navrhováno v připravovaném novém stavebním zákoně.

Podnět sp. zn.: 1983/2005/VOP/SN

Schválením územně plánovací dokumentace vznikne obci ze zákona povinnost její závaznou část vyhlásit obecně závaznou vyhláškou, bez ohledu na to, jak lze hodnotit zákonnost samotného procesu pořizování územně plánovací dokumentace či její změny. Vyhláška, kterou se vyhlašuje závazná část územního plánu, nepotvrzuje sama o sobě správnost předchozího procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Pořízení dokumentace patří do tzv. přenesené působnosti obce, dozor vykonává krajský úřad a na centrální úrovni ministerstvo pro místní rozvoj.

Na veřejného ochránce práv se obrátili společným podnětem V. N., M. V., M. Š. a P. Š. proti postupu krajského úřadu, ministerstva pro místní rozvoj a zejména ministerstva vnitra ve věci obecně závazné vyhlášky obce S., kterou se vyhlašuje závazná část 1. změny územního plánu obce S. Podstatou veškerých výhrad k samotné změně územního plánu byl její rozsah, který předpokládal dle sdělení stěžovatelů nárůst obyvatelstva obce ze 750 na 4 250. Předmětem změny bylo přehodnocení celého původního územního plánu z roku 1997. Šlo o změny ve vymezení řešeného území, v urbanistické koncepci stávajícího řešení (zahrnuje např. obytné území v rodinných domech, v bytových domech, obytné území malých sídel), s nímž souvisí i nové technické vybavení území (zejména v oblasti vodního a odpadového hospodářství, dopravy) apod. Krajskému úřadu jako nadřízenému orgánu územního plánování vytýkali stěžovatelé vydání souhlasného stanoviska k návrhu územního plánu při pořizování územně plánovací dokumentace, ministerstvu pro místní rozvoj pak to, že dosud toto stanovisko krajského úřadu nezrušilo. Podnět však zejména směřoval proti postupu ministerstva vnitra, které nepozastavilo účinnost citované obecně závazné vyhlášky, i když nejprve proces v této věci zahájilo.

Ochránce souhlasil s názorem ministerstva vnitra, že ke konstatování pochybení a následnému uplatnění opatření dozoru – pozastavení účinnosti vyhlášky – nepostačí, jestliže k pochybení došlo již v samotném procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Nicméně ochránce konstatoval, že dotčené správní orgány postupovaly zmatečně a nebyly si samy přesně vědomy možností, jaká opatření k nápravě věci využít, jak odlišit proces pořizování územně plánovací dokumentace od procesu jejího schválení a následného vyhlášení závazné části územního plánu formou obecně závazné vyhlášky. Ochránce šetření ukončil bez dalších opatření, neboť samy příslušné správní orgány začaly svých dozorových pravomocí využívat správně.

Územní, stavební a kolaudační řízení

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 246 podnětů.

Ochránce se v roce 2005 opakovaně setkal s účelově provedeným dělením pozemků v územních řízeních formou opatření stavebního úřadu, aniž pro tento postup byly splněny podmínky dané stavebním zákonem. Rozdělením pozemků mimo režim správního řízení došlo k situacím, kdy se k rozdělení nemohli vyjádřit vlastníci sousedních pozemků a staveb ani dot-čené orgány státní správy, což v konečném důsledku vedlo k takové změně v území, která se dotkla jak vlastníků staveb a pozemků, tak zájmů chráněných orgány státní správy, a to bez možnosti využití opravných prostředků dle správního řádu. Tuto praxi veřejný ochránce práv odmítá, neboť se negativním způsobem dotýká jak práv soukromých, tak veřejných.

V rámci šetření podnětů týkajících se stavebního a kolaudačního řízení veřejný ochránce práv zaznamenal stížnosti vztahující se převážně k otázkám nesprávného vymezení okruhu účastníků řízení, odpírání pořizování kopií ze správního spisu, prodlužování řízení v důsledku opakovaného projednávání jedné a téže věci na základě opětovného zrušení rozhodnutí odvolacím orgánem.

V záležitosti pořizování kopií ze správního spisu ochránce opakovaně kritizoval praxi správních orgánů odmítajících pořizování kopií ze správních spisů účastníkům řízení a osobám, které prokázaly odůvodněnost požadavku na seznámení se s jeho obsahem. Ochránce zdůraznil, že správní orgány mají při vyřizování žádostí veřejnosti o poskytnutí informací volit nejprve cestu hledání argumentů, proč informace poskytnout, nikoliv postup opačný. Nový správní řád účinný od 1. 1. 2006 výslovně stanoví, že s právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části. Pokud jde o stavební výkresy, respektive dokumentaci stavby, zcela nepochybně lze podle ochránce učinit závěr, že tato dokumentace je součástí správního spisu. V daném kontextu pak nemohou podle ochránce obstát ani námitky stavebních úřadů týkající se autorskoprávní ochrany stavební dokumentace.

Současně ochránce zaznamenal výhrady k činnosti projektantů, resp. pochybení autorizovaných osob při zpracování dokumentace stavby. V těchto případech není působnost ochránce dána, poučil však stěžovatele o možnosti iniciovat disciplinární řízení u České komory autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, včetně práva domáhat se náhrady škody způsobené chybným projektem stavby u příslušného soudu.

Co se týká kolaudačních řízení, ochránce poukázal na povinnost stavebních úřadů řádně dohlédnout na to, zda stavba byla realizována podle schváleného a ověřeného stavebního projektu a zda stavebník respektoval všechny podmínky stanovené ve stavebním povolení. Na druhou stranu musel ochránce v řadě případů odmítnout námitky stěžovatelů, kteří požadovali řešení majetkoprávních aspektů již dokončené stavby, a to s odkazem na skutečnost, že v kolaudačním řízení mohou být řešeny pouze otázky stavebně-technické, a to ve vztahu k dodržení podmínek stavebního povolení.

Ochránce považuje za nutné důrazně upozornit na opakované stížnosti osob týkající se problematiky vyhlašování stavební uzávěry jako omezujícího opatření, jež se významným způsobem dotýká vlastnických práv osob ke stavbám a pozemkům. Rozdílný právní režim institutu stavební uzávěry, která může být vyhlášena správním rozhodnutím stavebního úřadu v podobě územního rozhodnutí o stavební uzávěře nebo právním předpisem orgánu územní samosprávy v podobě nařízení rady obce, negativně postihuje zejména ty osoby, které jsou dotčeny stavební uzávěrou v podobě nařízení rady obce. Zde totiž nelze uplatnit opravné prostředky v režimu správního řízení, ale jedinou možnou obranou je podat návrh na jeho zrušení ústavnímu soudu, jenž jako jediný orgán má oprávnění právní předpis obce zrušit. Stejně tak je tomu v případě udělování výjimek ze stavební uzávěry, kdy z územního rozhodnutí lze udělit výjimku ve formě správního rozhodnutí, v případě stavební uzávěry vyhlášené právním předpisem obce může tuto výjimku udělit pouze orgán samosprávy, tj. rada obce, nikoliv příslušný stavební úřad. Na tento negativní jev již upozornil ve svém nálezu publikovaném pod č. 90/2005 Sb. ústavní soud, jenž konstatoval, že má-li stavební uzávěra formu právního předpisu, osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům či stavbám na těchto pozemcích mohou být stavební uzávěrou přímo dotčena, mají výrazně ztíženou možnost, jak se proti takovému zásahu do svých práv bránit. Veřejný ochránce práv se k této kritice právní úpravy institutu stavební uzávěry připojuje.

Podnět sp. zn.: 1178/2005/VOP/MH

Stavební úřad může zahájení řízení oznámit veřejnou vyhláškou pouze v případech stanovených stavebním zákonem.

Manželé P. a A. J. požádali ochránce o pomoc v záležitosti nepovolených stavebních úprav a přístavby kotelny za účelem změny jejího užívání na restauraci a sportovní centrum v K. Stěžovatelé vyjadřovali své obavy z obtěžování hlukem a narušení pohody svého bydlení.

Veřejný ochránce práv zahájil ve věci šetření, které uzavřel konstatováním, že se stavební úřad ve V. M. dopustil pochybení, když se stěžovateli nejednal jako s účastníky řízení a neodůvodněně oznámil zahájení správního řízení veřejnou vyhláškou. V této souvislosti stěžovatelé vyjádřili své znepokojení nad tím, že restaurace je již bez patřičného povolení provozována a v brzké době má být zkolaudována.

Poté co veřejný ochránce práv závěry svého šetření sdělil úřadu a požadoval přijetí opatření k nápravě, došlo k uzavření provozu nepovolené restaurace a projednání správního deliktu se stavebníkem, proto veřejný ochránce práv šetření ukončil. Apeloval nicméně na stavební úřad, aby v průběhu dalšího projednávání nepovolené stavby důsledně dbal práv účastníků řízení a postupoval v souladu se stavebním řádem.

Podnět sp. zn.: 268/2005/VOP/MH

Stavební úřad, orgán ochrany přírody a krajiny a vodoprávní úřad jsou povinny při rozsáhlých terénních úpravách v údolní nivě řeky, v bezprostřední blízkosti vodního toku, v území v minulosti zasaženém povodní důsledně a ve vzájemné součinnosti hájit zájmy chráněné vodním zákonem a zákonem o ochraně přírody krajiny.

Vadu platného územního rozhodnutí spočívající v nezahrnutí terénních úprav nemůže stavební úřad odstranit pouhou opravou chyby v psaní.

Na veřejného ochránce práv se obrátilo občanské sdružení s námitkami vůči postupu stavebního úřadu v K. (dále jen „stavební úřad“) a Krajského úřadu Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) v souvislosti se správními řízeními o terénních úpravách a výstavbě rodinných domků v údolní nivě řeky, v rozvojové lokalitě podle územního plánu rozvoje obce. Sdružení se svými aktivitami snaží dosáhnout zastavení rozvojových aktivit v předmětném území z důvodů obav z možných následků, pokud by došlo k opětovným záplavám dané lokality, jako tomu bylo v roce 2002. Podle sdružení stavební úřad pochybil, když v souvislosti se stavebním řízením doplnil územní rozhodnutí formou opravy zřejmé nesprávnosti. Současně vytýkalo krajskému úřadu, že na zmíněná pochybení dosud řádně nereagoval.

Ochránce šetřením zjistil, že ve věci vydal stavební úřad v roce 2002 stavební povolení na terénní úpravy. K terénním úpravám se však negativně vyjádřil oblastní inspektorát České inspekce životního prostředí. Podle jeho názoru terénní úpravy zásadně změní odtokové poměry v dané lokalitě. Projekt stavby terénních úprav neřeší odvodnění území za normálního průtoku, při a po povodni. Krajský úřad stavební povolení zrušil a věc vrátil stavebnímu úřadu k novému projednání a rozhodnutí. Hlavním důvodem byla skutečnost, že platné územní rozhodnutí s terénními úpravami, které stavební úřad povolil, nepočítá. Vzniklou situaci stavební úřad řešil opravou chyby v psaní v územním rozhodnutí z roku 2002, terénní úpravy do územního rozhodnutí tímto způsobem doplnil a oznámil nové projednání stavebního řízení na terénní úpravy. Rozhodnutím z 8. 11. 2004 terénní úpravy povolil. Krajským úřadem byla 9. 11. 2004 stanovena a vymezena v daném území aktivní záplavová zóna. Stavební povolení terénních úprav napadlo sdružení odvoláním u krajského úřadu, který vydání stavebního povolení potvrdil.

Ochránce konstatoval, že údolní niva je přímo ze zákona o ochraně přírody a krajiny chráněna jako významný krajinný prvek, který lze využívat pouze tak, aby nebyla narušena její obnova a nedošlo k ohrožení nebo oslabení její stabilizační funkce. Zákon o ochraně přírody a krajiny dále zakládá ochranu krajinného rázu, kterým se rozumí zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti, a to před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny a vztahů v krajině. Důležitá je však i skutečnost, že šlo o území významně postižené povodní v roce 2002 a nacházející se v aktivní záplavové zóně stanovené opatřením krajského úřadu. Podle ustanovení § 67 vodního zákona se v aktivní zóně záplavových území nesmí umísťovat, povolovat ani provádět stavby s výjimkou vodních děl, jimiž se upravuje vodní tok, převádějí povodňové průtoky, provádějí opatření na ochranu před povodněmi nebo která jinak souvisejí s vodním tokem nebo jimiž se zlepšují odtokové poměry, staveb pro jímání vod, odvádění odpadních vod a odvádění srážkových vod a dále nezbytných staveb dopravní a technické infrastruktury.

Výše uvedené skutečnosti zcela nepochybně měly vést správní orgány při povolování jakékoliv stavební činnosti k mimořádné pozornosti a pečlivému plánování staveb, mj. i vzhledem k potenciálním rizikům výskytu povodní v budoucnu. S ohledem na uvedené skutečnosti uzavřel ochránce šetření tak, že v daném případě dotčené úřady postupovaly v rozporu s právními předpisy na úseku stavebního řádu, ochrany přírody a krajiny a vodního hospodářství. Avšak vzhledem k tomu, že většina vydaných rozhodnutí (územní rozhodnutí, souhlasy orgánu ochrany přírody a krajiny) je již nepřezkoumatelná, nelze provést jejich nápravu. Stavební povolení terénních úprav bude z podnětu občanského sdružení přezkoumáno ministerstvem pro místní rozvoj, jakož i soudem, u něhož byla podána správní žaloba ve věci. Zpráva o výsledcích šetření ochránce je v těchto řízeních předkládána jako listinný důkaz.

Řízení o odstranění staveb

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 44 podnětů.

Veřejný ochránce práv v roce 2005 stejně jako v předcházejících letech kritizoval stav, kdy nejsou vymáhána rozhodnutí stavebních úřadů nařizující odstranění stavby, provedení udržovacích prací a nezbytných úprav. Stavební úřady opětovně upozorňovaly na nedostatek finančních prostředků a neochotu orgánů samosprávy poskytnout potřebné finanční zajištění realizace výkonu rozhodnutí. Skutečnost, že v případě nerespektování rozhodnutí stavebního úřadu nařizujícího odstranění nepovolené stavby nese veškeré náklady obec/město, které je posléze musí vymáhat po stavebníkovi, vede k tomu, že tato rozhodnutí vymáhána nejsou, což podle veřejného ochránce práv snižuje důvěru občanů v autoritu správních orgánů a principy právního státu. Ochránce nezaznamenal posun v řešení této závažné problematiky ani v nově připravované reformě veřejného práva stavebního. Proto v rámci souhrnné zprávy o činnosti ochránce vybízí, aby otázce výkonu rozhodnutí stavebních úřadů byla věnována pozornost zejména v době přípravy nového stavebního kodexu.

V roce 2005 zaznamenal veřejný ochránce práv několik podnětů, které se týkaly vybudování a provozu motokrosových areálů či pořádání motokrosových závodů. Všechny případy měly několik společných rysů. Stěžovatelé se obrátili na ochránce, neboť se cítili provozem areálů obtěžováni (zejména hlukem a prachem) či poškozováni (zásahy do pozemků). Ve většině případů také namítali, že areály byly zbudovány – případně jsou provozovány – bez patřičných povolení.

Ochránce konstatoval, že v případě motokrosových areálů a jejich následného provozu se obvykle jedná o významný zásah do krajiny, který podléhá mimo jiné i zjišťovacímu řízení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, a je zde dána působnost hned několika správních orgánů. Zainteresovány jsou především stavební úřady. Vybudování motokrosové trati obvykle zahrnuje terénní úpravy značného rozsahu a realizaci několika drobných staveb obslužného charakteru (WC, stánky, případně zázemí pro jezdce). Takové úpravy vyžadují územní rozhodnutí a stavební povolení. V rámci povolovacích procesů je třeba zajistit stanoviska řady dotčených orgánů státní správy (např. souhlas orgánů ochrany přírody a krajských hygienických stanic).

Ochránce upozornil, že pokud stavební úřad zjistí, že areál je vybudován bez příslušných povolení, má povinnost neprodleně zahájit řízení o jeho odstranění. Současně nastupuje povinnost stavebního úřadu vést sankční řízení. Jak je z výše uvedeného zřejmé, v případě motokrosových závodišť se prolíná působnost řady orgánů státní správy, a to nejen ve fázi vzniku areálu, ale rovněž v případě jeho existence a provozování v rozporu s právem, tedy při snaze o nápravu závadného stavu. Veřejný ochránce práv považuje za nezbytné, aby zejména v takovém případě všechny zúčastněné orgány státní správy postupovaly ve vzájemné součinnosti, informovaly se o svých krocích a především důsledně využívaly všech nástrojů, které jim byly svěřeny právním řádem k ochraně veřejných zájmů. Dále je nutné, aby si vždy neprodleně vyjasnily vzájemné kompetence a možnosti. Ochránce opakovaně podrobuje kritice situaci, kdy je v důsledku nejrůznějších kompetenčních sporů prodlužován protiprávní stav a dochází k opakovanému nepovolenému využívání motokrosového areálu.

Podnět sp. zn.: 4000/2004/VOP/MH

Je povinností správního úřadu učinit veškeré právní kroky k tomu, aby jím vydané rozhodnutí bylo splněno. Nečinnost při výkonu rozhodnutí nelze omlouvat nedostatkem finančních prostředků potřebných pro výkon rozhodnutí ani materiální či personální situací úřadu.

Úkolem a povinností ústředních orgánů státní správy je poskytovat správním orgánům nižších stupňů řádnou metodickou pomoc při řešení v praxi se opakujících problémů spojených s výkonem státní správy.

Ochránce z vlastní iniciativy šetřil neposkytnutí odborného metodického stanoviska ze strany ministerstva pro místní rozvoj ve věci praktických kroků stavebního úřadu při výkonu rozhodnutí o nařízení odstranění stavby.

Ochránce proto požádal ministerstvo pro místní rozvoj o stanovisko k danému případu. Protože se ochránce opakovaně setkal s podobnými dotazy při řešení stížností na úseku stavebního řádu, v rámci komunikace se stavebními úřady prvního stupně, doporučil ministerstvu publikování obecného stanoviska, jež by sloužilo stavebním úřadům jako nástroj účinné metodické pomoci. Současně poznamenal, že jakkoliv není výkon rozhodnutí upraven stavebním zákonem, ale správním řádem, je žádost o metodické stanovisko k postupu stavebního úřadu při výkonu rozhodnutí vydaného dle stavebního zákona oprávněným požadavkem stavebních úřadů adresovaným ministerstvu pro místní rozvoj jako ústřednímu metodickému orgánu.
Argumentace odkazující v této věci na ministerstvo vnitra s tím, že jde o výklad správního řádu a nikoliv stavebního zákona, nemůže podle ochránce bránit ministerstvu pro místní rozvoj v poskytnutí metodické pomoci správnímu orgánu postupujícímu dle správního řádu při výkonu svého rozhodnutí.

Ministerstvo pro místní rozvoj ochránci sdělilo, že nezaznamenalo četnější dotazy stavebních úřadů týkající se výkonu rozhodnutí. Podle ochránce to lze přičítat skutečnosti, že výkon rozhodnutí nařizujících „sankční“ demolici stavby ve větší míře vůbec neprobíhá, protože výkon tohoto typu rozhodnutí finančně zatěžuje obce a města, jejichž vedení (orgány samosprávy) odmítá stavebním úřadům poskytovat v dostatečné míře finanční prostředky na realizaci výkonu těchto rozhodnutí.

V dané souvislosti ochránce konstatoval, že odstraňování staveb působí v činnosti stavebních úřadů nemalé problémy, zejména vzhledem k obvyklým obstrukcím stavebníků, kteří se jimi snaží výkon rozhodnutí odvrátit. Role stavebních úřadů není v této věci vůbec jednoduchá, zejména pak proto, že stávající právní úprava neposkytuje na všechny otázky spojené s výkonem rozhodnutí o nařízení odstranění stavby jednoznačnou odpověď.

Následně bylo stanovisko ministerstva pro místní rozvoj k danému problému na žádost ochránce uveřejněno v časopise, v němž jsou publikována stanoviska odboru stavebního řádu ministerstva.

Podnět sp. zn.: 2611/2003/VOP/KČ

Zjistí-li orgán státního stavebního dohledu nebo stavební úřad existenci nepovolené stavby či terénních úprav, je povinen neodkladně zahájit řízení směřující k odstranění závadného stavu. Vydá-li posléze stavební úřad rozhodnutí o odstranění stavby, má povinnost sledovat, zda bylo ve stanovené lhůtě provedeno, případně sám zahájit výkon rozhodnutí.

Na veřejného ochránce práv se obrátili stěžovatelé ve věci obtěžování v důsledku nepovoleného zbudování a provozu motokrosového areálu. Uvedli, že existence a provoz areálu jsou umožněny nečinností příslušných úřadů, konkrétně stavebního úřadu a odboru životního prostředí Městského úřadu v B.

Ochránce zjistil, že motokrosový areál byl vybudován bez stavebního povolení či ohlášení. Areál fungoval asi od poloviny roku 2002, a to především za účelem pravidelných motokrosových tréninků. Navíc však v areálu proběhly minimálně čtyřikrát i motokrosové závody, z toho jednou dokonce s kladným vyjádřením odboru životního prostředí. Městský úřad v B. se o existenci nepovoleného motokrosového areálu dozvěděl poprvé v červnu 2002, reagoval však pouze výzvou k uvedení pozemků do původního stavu. Této výzvy provozovatel areálu neuposlechl. Konečné rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby bylo vydáno až v prosinci 2004 v průběhu šetření zahájeného ochráncem, tedy téměř po dvou letech od zjištění nepovolených úprav a staveb.

Ochránce konstatoval, že neodkladně po vykonání státního stavebního dohledu v motokrosovém areálu měl stavební úřad zahájit řízení o odstranění stavby. Pokud jde o výzvu státního stavebního dohledu, jednalo se o nadbytečný úkon. Tato výzva je podle stavebního zákona určena výhradně k odstraňování závad na stavbě, a to již existující nebo povolené. Stavební úřad dále nepostihl celou řadu přestupků stavebníka, od provedení drobných staveb a terénních úprav bez ohlášení či povolení až k pokračujícímu užívání drobných staveb provedených bez ohlášení. Odbor životního prostředí dle ochránce pochybil, když vydal kladné vyjádření ke konání motokrosových závodů v předmětném areálu, a přitom věděl, že jde o areál z hlediska stavebních předpisů nepovolený. Také odbor životního prostředí nezahájil sankční řízení a nepostihl např. nepovolenou změnu krajinného rázu způsobenou rozšiřováním motokrosového areálu. Šetření uzavřel ochránce až poté, co byly v roce 2005 nepovolené terénní úpravy
a stavby odstraněny.

 

 

Péče o nemovité památky a ostatní působnost na úseku staveb

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 32 podnětů.

Veřejný ochránce práv se v průběhu roku 2005 setkal s následujícími okruhy problémů v oblasti státní památkové péče.

Při prohlášení věci za kulturní památku je podle ochránce důležité, aby byl předmět památkové ochrany přesně vymezen (tj. v případě nemovitostí rovněž údaji o parcelních číslech, za ideálních podmínek též vyznačen ve snímku katastrální mapy), aby mohla být památková ochrana v případě nemovitostí vyznačena v katastru. To má význam nejen pro nové nabyvatele památky, ale také pro správní orgány, které ve vztahu ke konkrétní nemovitosti vykonávají veřejnou správu. Spolehlivé údaje o památkové ochraně mají také význam například při rozdělování, slučování a jiných změnách parcel. Vyskytují se i případy, kdy kulturní památka není dostatečně určitým způsobem vymezena, a dokonce že Národní památkový ústav jako odborná organizace památkové péče neplnil jednu ze svých povinností, a to právě ohlašování prohlášení věcí za kulturní památky do katastru nemovitostí.

Některé z podnětů směřovaly i do oblasti prohlašování památkových zón. Památkové zóny prohlašuje ministerstvo kultury po projednání s krajským úřadem a současně určuje podmínky jejich ochrany. V praxi se tak děje prostřednictvím vyhlášky, tj. právním předpisem. Prohlášení památkové zóny má dopad na veškeré vlastníky nemovitostí, které se na předmětném území nacházejí a kterým s účinností prohlášení nastává povinnost vyžádat si k zamýšlené stavbě, stavební změně nebo k udržovacím pracím předem závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností. V závazném stanovisku pak orgán státní památkové péče sdělí, zda je uvažovaný záměr vlastníka z hlediska zájmů státní památkové péče přípustný, popř. za jakých podmínek. Konkrétní podmínky znamenají např. omezení v použití určitých druhů krytiny, materiálů na výplně okenních a dveřních otvorů a jejich řešení, přípustnost či způsob prosvětlení půdních vestaveb apod. Na rozdíl od vlastníků kulturních památek však vlastníci uvedených nemovitostí nemají ze zákona nárok na poskytnutí příspěvku na uchování kulturně-
-historických hodnot objektů a lze tedy konstatovat, že jejich omezení tak není zákonem nijak kompenzováno (případné dotace závisí na dobré vůli územně samosprávných celků, nejsou však pravidlem a prostředky směřující k této skupině žadatelů jsou ve srovnání s vlastníky kulturních památek minimální).

Proces prohlašování památkových zón je z hlediska dotčených osob problematický z toho důvodu, že se proti němu nelze bránit žádnými opravnými prostředky. Podmínky stanovené pro prohlášení památkových zón jsou vymezeny natolik obecně, že umožňují libovůli orgánů státní památkové péče při posuzování jednotlivých žádostí. Nekonkrétnost podmínek ochrany pak znamená, že se v praxi stírá rozdíl mezi nároky kladenými na ochranu objektů (resp. omezení vlastníků) v plošně chráněných památkových územích (památkových zónách a rezervacích) a ochranu kulturních památek.

V oblasti památkové péče se veřejný ochránce práv v neposlední řadě setkává s nedostatky v postupech orgánů státní památkové péče v podobě porušení principů dobré správy, které spočívají zejména v nečinnosti, kdy jsou jednotlivé prohřešky proti zákonu o státní památkové péči přehlíženy, což má často za následek zánik odpovědnosti za nezákonné jednání. Výkon státní památkové péče je jako součást veřejné správy službou veřejnosti; prodlevy ve správních řízeních společně s nedůsledností v sankční oblasti ohrožují důvěru veřejnosti ve veřejnou správu a mohou mít, a podle zkušeností ochránce i mají, za následek nerespektování platné právní úpravy a tedy i ohrožení cílů zákona o státní památkové péči.

Podnět sp. zn.: 2457/2005/VOP/MH

Výkon státní památkové péče je jako součást veřejné správy službou veřejnosti. Nečinnost, při které jsou jednotlivé prohřešky proti zákonu o státní památkové péči přehlíženy, a nedůslednost orgánu památkové péče při uplatňování zájmů památkové péče je porušením zásady předvídatelnosti rozhodnutí a povinnosti rovného zacházení s účastníky řízení.

Pan R. Š. se na ochránce obrátil v záležitosti týkající se stanoviska orgánu státní památkové péče k výměně střešní krytiny na objektu rodinného domu, který se nachází v městské památkové zóně prohlášené v roce 1992. Nesouhlasil s tím, že ho orgány státní památkové péče nutí, aby na střechu položil finančně nákladnější střešní krytinu, když zamítly výměnu stávající eternitové krytiny za kanadský šindel, a poukazoval na to, že řada objektů v historickém jádru města má na svých střechách historicky nepůvodní krytinu.

Ochránce provedl místní šetření v historické části města a na úřadech a zjistil, že Městský úřad O. (dále jen „městský úřad“) vydal ve věci závazné stanovisko, podle něhož je výměna stávající střešní krytiny na předmětném objektu za kanadský šindel nepřípustná, odvolání krajský úřad zamítl s odůvodněním, v němž shodně s městským úřadem označil navrhovanou střešní krytinu za historicky nepůvodní, nerespektující metodický materiál Péče o střechy historických budov, vydaný Státním ústavem památkové péče, a tedy nepřípustnou. Šetřením v památkové zóně historického jádra města O. ochránce zjistil, že na objektech na území památkové zóny se nachází nejrůznější střešní krytiny. Lze tedy konstatovat, že jak z hlediska barevnosti, tak použitého materiálu nejde o památkovou zónu stejnorodou.

Na krajském úřadu ochránce prověřil orgánem památkové péče zmíněnou možnost získat finanční příspěvek na krytí zvýšených nákladů spojených s pořízením střešní krytiny jím vyžadované, dostalo se mu však informace, že s ohledem na objem uvolněných finančních prostředků a množství žádostí je šance na získání finančního příspěvku minimální. S přihlédnutím k této skutečnosti, jakož i aktuálnímu stavu střešní krytiny v lokalitě, která je významným způsobem poznamenána zásahy provedenými v rozporu s požadavky uplatňovanými v případě stěžovatele, sdělil výsledky svého šetření městskému úřadu, jako příslušnému orgánu státní památkové péče, aby zvážil, zda bude i nadále trvat na svých již dříve vyslovených požadavcích na materiál a barevnost střešní krytiny. Současně vyslovil požadavek na hledání kompromisního řešení v případě výměny předmětné střešní krytiny domu a přijetí objektivních pravidel ke sjednocení postupu vůči všem účastníkům budoucích řízení.

Zájem na zachování a respektování kritérií, jež povedou a přispějí ke zlepšení vzhledu a kvality objektů v památkové zóně, včetně požadavků týkajících se střešní krytiny, musí být doprovázen samozřejmou povinností z toho plynoucí v podobě uplatňování sankcí vůči těm, kdo tyto principy poruší. Zjištění ochránce však svědčí o tom, že ne vždy byl orgán památkové péče při uplatňování kritérií památkové péče důsledný, což nelze než podrobit kritice a označit nejen za porušení zákona, ale také jako závažné porušení principů dobré správy, zejména principu předvídatelnosti rozhodnutí a rovného zacházení s účastníky řízení.

 

4.    Poplatky a jejich správa

Místní poplatky, správa a řízení o místních poplatcích a pokutách

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 18 podnětů.

Značnou pozornost věnoval ochránce v roce 2005 problematice vymáhání nedoplatků na pokutách nebo místních poplatcích obecními úřady prostřednictvím soudních exekutorů. Již delší dobu se zabývá problematikou vymáhání plnění veřejnoprávní povahy (pokut, místních poplatků aj.) do obecních rozpočtů a formou mediálních výstupů a v doporučeních obecním (městským) úřadům upozorňoval, že některé obce bez většího zvážení účelnosti, hospodárnosti a přiměřenosti takového postupu nevyužívaly své možnosti vymáhání plateb veřejnoprávní povahy podle zákona o správě daní a poplatků. Namísto toho se obracely na soudní exekutory, čímž uvedené zásady často popřely. V rámci diskuse s obcemi, vedené v souvislosti s šetřeními v jednotlivých věcech, však postupně vyvstala otázka, jaké jsou možnosti obcí získávat informace o dlužnících, postupují-li při vymáhání podle zákona o správě daní a poplatků. Jako problematický lze v této souvislosti označit vztah vůči zdravotním pojišťovnám. K tomu viz blíže část III. této zprávy.

Podnět sp. zn.: 1551/2005/VOP/TČ

Pokud obecní úřad v pozici správce daně přistoupí bez uvážení přiměřenosti svého postupu k vymáhání pokuty uložené v přestupkovém řízení prostřednictvím soudního exekutora, může se tím dopustit porušení zásady přiměřenosti daňového řízení zakotvené v zákoně o správě daní a poplatků.

Na ochránce se obrátil pan M. L. se stížností na postup města O., které přistoupilo bez dalšího k vymáhání dlužné pokuty za přestupek. O nařízené exekuci se dozvěděl až od soudního exekutora, pověřeného výkonem rozhodnutí, jenž jej navštívil doma. Exekutor po něm přitom požadoval nejen úhradu dlužné částky, tj. pokuty ve výši 300 Kč, ale i 500 Kč na náklady přestupkového řízení a náklady exekutora, které činily celkem 8 068 Kč (3 000 Kč odměna exekutora, 5 068 Kč ostatní náklady exekuce). Požadovanou částku 8 868 Kč pan M. L. ihned uhradil, ale současně se obrátil na veřejného ochránce práv se žádostí o prošetření jednání města. V podání se zároveň zmínil o své domněnce, že mu pokuta byla uložena neoprávněně.

Před zahájením šetření v dané věci objasnil ochránce panu M. L., že v průběhu přestupkového řízení neshledal pochybení. Samotným šetřením pak ochránce zjistil, že panu M. L. před výkonem rozhodnutí nebyla zaslána výzva k dobrovolnému uhrazení dluhu, neboť tyto výzvy město dlužníkům dříve nezasílalo. Tento nesprávný postup byl však do budoucna napraven již v říjnu 2004, kdy tajemník městského úřadu vydal příkaz, kterým byla povinnost zasílat dlužníkům výzvu k úhradě nedoplatku stanovena.

Při šetření narazil ochránce na obecný problém měst, týkající se jejich možnosti získávat bližší informace o dlužnících v rámci daňové exekuce související se změnou ustanovení § 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění. V tomto ustanovení je zakotvena povinnost zaměstnanců zdravotních pojišťoven zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o kterých se při kontrole plateb pojistného nebo v souvislosti s ní dozvěděli. Proto se rada města rozhodla změnit svůj postup při vymáhání a od roku 2003, s výjimkou několika málo případů, kdy město zná plátce příjmu (např. ČSSZ) nebo účet dlužníka, využívá služeb soudního exekutora, s nímž byla sepsána smlouva s účinností od 1. 10. 2003.

S ohledem na výše uvedené bylo šetření ukončeno s konstatováním, že město při vymáhání pohledávky porušilo jednu ze zásad daňového řízení, tj. zásadu přiměřenosti (hospodárnosti), ale jelikož byl chybný postup města již napraven, ochránce přijetí dalších opatření nepožadoval.

5.    Ochrana životního prostředí

Pro podněty z oblasti ochrany životního prostředí je typické vzájemné prolínání jejích jednotlivých součástí i dalších oblastí práva. Zkušenosti veřejného ochránce práv i v roce 2005 potvrdily, že právní vztahy z oblasti ochrany životního prostředí jsou komplikovány tím, že spadají do působnosti několika rezortů a speciálních úřadů, bez jejichž součinnosti je jejich plynulý vývoj nemyslitelný. Nezbývá však, než opětovně konstatovat, že do postupů institucí, které jsou předmětem zájmu ochránce v souvislosti s podněty týkajícími se ochrany životního prostředí, se negativně promítá jev, jenž lze označovat jako „rezortismus“ úřadů. Projevuje se v úzce odvětvovém přístupu úřadu k projednávané problematice, neschopnosti širšího náhledu a v nevůli ke vzájemné spolupráci s jinými úřady. Ignorování souvislostí a jiné právní úpravy než úzce rezortní, pramenící právě z „rezortismu“ úřadů, je tak často předmětem kritiky ochránce, který považuje za vhodné upozornit zde také na doposud celkově problematický přístup české veřejné správy k implementaci principu trvale udržitelného rozvoje. Ačkoli se Česká republika v mnoha dokumentech přihlásila z pohledu svého dalšího vývoje k praktickému naplňování tohoto principu, prozatím se dostatečně nedaří promítat jej do běžné činnosti každého jednotlivého úřadu. Jako příklady lze uvést přetrvávající ignorování potřeby rozvoje infrastruktury cyklistické dopravy ve velkých městech (Praha, Brno) nebo bezkoncepční přístup k povolování stavebních aktivit v blízkosti vodních toků (včetně mnohdy problematické obnovy povodněmi poničených koryt vodních toků do původní podoby, která se neosvědčila). Ochránce vnímá kriticky, že jednotlivé úřady, zejména pak ústřední, k zásadě udržitelného rozvoje přistupují s tím, že její naplňování je záležitostí rezortu životního prostředí. Jde přitom o základní princip, jejž si musí osvojit kterýkoli úřad, bez ohledu na své odvětvové zaměření, a musí jej ve své každodenní praxi respektovat.

V případech velkých investičních záměrů, zejména liniových infrastrukturních staveb, je ochránce i nadále konfrontován s nedostatky spočívajícími v absenci koncepčního posouzení, v nedůsledném zhodnocení a vzájemném srovnání více variant apod. Mělo by být právě úkolem nezávislé státní správy, aby mj. s pomocí institutu posuzování vlivu na životní prostředí (EIA) rozkryla veškeré skutečnosti vážící se ke konkrétní investici a zajistila objektivní zhodnocení relevantních variant. Nutno kriticky poukázat i na opakované snahy o obejití příslušných povolovacích procedur tím, že zákon konkrétní stavbu prohlásí za stavbu ve veřejném zájmu. Hodnocení existence veřejného zájmu, včetně jeho porovnávání s dalšími chráněnými zájmy, je v pravomoci státní správy, přičemž výsledek tohoto hodnocení nelze předjímat. V té souvislosti ochránce znovu upozorňuje (viz loňská souhrnná zpráva), že i nadále přetrvává problematická právní úprava týkající se udělování výjimek ze zákazů ve zvláště chráněných územích ve smyslu § 43 zákona č. 114/1992 Sb. (agendu udělování výjimek zcela nesystémově vykonává vláda).

Ochrana přírody a krajiny, vod a ovzduší, EIA, odpady, báňská správa

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 72 podnětů.

Podnět sp. zn.: 2341/2005/VOP/JC

Závažnost důvodů, pro které lze vydat povolení ke kácení, je podmínkou, kterou musí úřad vždy pečlivě posoudit a vyhodnotit, a to bez ohledu na skutečnost, že žadateli bude nařízena náhradní výsadba.

Na veřejného ochránce práv se obrátil pan H. s kritikou postupů orgánů ochrany přírody ve spojitosti s rozhodováním o kácení dřevin ve městě S. Pan H. se pozastavil nad tím, že mu na jeho pozemku nebylo povoleno pokácení lípy, jež podle něj narušuje svými kořeny sousední stavby (doložil existenci trhlin ve zděném plotu), ačkoli stejný orgán ochrany přírody povolil v souvislosti s výstavbou supermarketu skácet asi deset pěkných lip, které nic neohrožovaly a „nikomu nezavazely“. Pan H. se rovněž zmínil o tom, že přes jeho výslovný požadavek na ústní projednání problematiky kácení lípy na místě samém za jeho přítomnosti tak žádný správní orgán neučinil.

Ochránce postupy úřadů prověřil a přitom shledal, že v případě lípy na pozemku pana H. jsou konkrétní skutečnosti, které orgány ochrany přírody vedly k vydání zamítavého rozhodnutí, jaké názory zaujaly a jakými úvahami byly při rozhodování vedeny, z odůvodnění rozhodnutí ve věci dostatečně zřejmé. Jednalo se o strom v dobrém zdravotním stavu, strom funkční a v dané části zástavby esteticky pozitivně působící, nebyl tedy shledán závažný důvod, který by opravňoval úřad k vydání povolení kácení lípy (znalecký posudek předložený pro účely odvolacího řízení pak za příčinu trhlin ve zděném plotu neoznačil přímo koexistenci se sousední dřevinou). Ochránce nicméně vytkl úřadu to, že k terénnímu šetření pracovníků prvoinstančního orgánu ochrany přírody nebyl přizván také pan H. jako žadatel. Konstatoval, že považuje tento krok městského úřadu v S. se zřetelem na zásady, jimiž se řídí správní řízení (otevřenost, nezaujatost a transparentnost všech postupů správních orgánů patří mezi základní požadavky na výkon dobré správy kladené), za nešťastně zvolený, nehledě k tomu, že jej vnímá také jako netaktický i s ohledem na předpoklad uplatnění námitek k němu ze strany žadatele (což se následně potvrdilo). Nicméně podle ochránce nemohl vytýkaný nedostatek výsledek řízení ovlivnit, neboť panu H. byl jinak dán dostatečný prostor k uplatnění jeho práv v řízení.

Ve věci pokácení dřevin v souvislosti s výstavbou supermarketu ochránce z vyžádaných dokumentů především vyrozuměl, že lípy byly pozůstatkem historického stromořadí města
a i ve stresujícím prostředí u poměrně frekventované komunikace měly určitou perspektivu další existence. V povolení ke kácení bylo orgánem ochrany přírody zdůrazněno, že současně s povolením kácení se ukládá žadateli rozsáhlá náhradní výsadba na pozemcích města S. Náhradní výsadbu považoval úřad nejen za adekvátní kompenzaci ekologické újmy vzniklé vykácením předmětných lip, ale její uskutečnění ve stanoveném rozsahu a kvalitě hodnotí především z pohledu péče o veřejnou zeleň ve městě za perspektivnější a významnější, než je stávající estetický a funkční význam lip. Ochránce v rámci svého hodnocení konstatoval, že umístění nové stavby nepochybně může být závažným důvodem opravňujícím úřad ve smyslu § 8 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, k vydání povolení kácení dřevin, nicméně nemůže pominout ani hlasy zpochybňující povolené kácení lip s tím, že „trvající zájem výstavby prodejny potravin“ (důvod pro kácení lip uvedený v rozhodnutí orgánu ochrany přírody) takovým důvodem není. K tomu ochránce podotkl, že funkční a estetickou charakteristikou a svými parametry se předmětné lípy v zásadě nelišily od lípy na pozemku pana H.

Ochránce zdůraznil, že závažnost důvodů, pro které lze vydat povolení ke kácení, je podmínkou, která musí být vždy pečlivě posouzena a vyhodnocena, a to bez ohledu na skutečnost, že žadateli bude nařízena náhradní výsadba. Připomněl, že už s ohledem na značnou dobu, po kterou nová výsadba v lokalitě zcela logicky nemůže plnit funkce původní zeleně, by mělo být velmi pečlivě zvažováno, a to zejména u frekventovaných ulic a křižovatek v urbanizovaném území (což byl daný případ), zdali nepřichází v úvahu řešení, které umožní dřeviny zachovat. Navíc to, jestli takové řešení existuje, by nemělo být ponecháno pouze na úvaze investora. Nicméně na otázku, zda v konkrétním případě kácení dřeviny povolit či nepovolit, a to se zřetelem k hodnocení závažnosti konkrétních důvodů kácení, nemůže ochránce poskytnout odbornou odpověď. Své šetření tedy uzavřel s tím, že komplexní přezkoumání věcné stránky správního řízení vedoucího k vydání povolení kácení lip v naznačených souvislostech jde již nad rámec možností veřejného ochránce práv.

Podnět sp. zn.: 3735/2004/VOP/JC

Na využívání konkrétního množství vod k energetickým účelům, resp. vydání odpovídajícího povolení k nakládání s vodami ve smyslu vodního zákona, není právní nárok.

Na veřejného ochránce práv se obrátila společnost U. s kritikou postupů úřadů v řízeních, týkajících se provozování dvou malých vodních elektráren (dále jen „MVE“) na vodním toku B. Namítala jednak průtahy v rámci vedených vodoprávních řízení, jednak vznesla pochybnost o naplňování zákonného požadavku na co nejefektivnější využívání obnovitelných zdrojů v daném případě. V principu se jednalo o její požadavek na vyšší využití energetického potenciálu vody z vodního toku B. pro MVE v jejím vlastnictví na úkor povolení k nakládání s vodami vydaného pro další MVE nacházející se na souběžném obtokovém náhonu.

Na základě svých zjištění ochránce především konstatoval, že u jednotlivých řízení došlo k průtahům. V průběhu šetření ochránce byla nečinnost odstraněna. Pokud jde o to, jakým způsobem přistoupit k požadavku vodního zákona na „neznehodnocování energetického potenciálu vod“, resp. jak by se měl promítnout do rozhodování úřadů ve věci, ochránce odkázal na stanovisko výkladové komise ministerstva zemědělství, kterým se k problematice již vyslovilo. Přitom zdůraznil, že poznatky ochránce nasvědčují tomu, že v praxi přináší řešení otázky „rozdělení energetického potenciálu vod“ problémy. Ochránce konstatoval, že zůstává sporné, nakolik preferovat „prioritu“ dříve vydaných povolení nakládání s vodami, tedy přístup, který spíše konvenuje stanovisku výkladové komise ministerstva zemědělství, před snahami o efektivnější využití energetického potenciálu vod. Ochránce vyzval ministerstvo zemědělství jako ústřední vodoprávní úřad, aby celé problematice věnovalo zvýšenou pozornost, především v rámci metodické a dozorové činnosti.

Státní správa myslivosti a ostatní činnosti MŽP a MZ ČR

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 19 podnětů.

Z podnětů dotýkajících se státní správy v oblasti životního prostředí a současně působnosti ministerstva životního prostředí a ministerstva zemědělství je nejčastěji zastoupena oblast státní správy myslivosti. V ní ochránce zaznamenal v roce 2005 doznívající trend podnětů vztahujících se k problematice transformace honiteb a honebních společenstev do souladu s požadavky zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti.

Ochránce se dále zabýval problémem vzniku nových honiteb poté, kdy původní prošly procesem transformace, kdy vznikla nová honební společenstva a někteří členové původních honebních společenstev projevili zájem vytvořit z vlastních honebních pozemků odtržením od původní honitby společenstevní honitbu, jejímž držitelem by bylo nově zaregistrované honební společenstvo sestávající mimo jiné z takových členů. Ochránce svým šetřením, v jehož rámci byly osloveny všechny krajské úřady ČR včetně ministerstva zemědělství, dospěl k závěru, že platný zákon o myslivosti umožňuje řešit jakoukoliv změnu v územní podobě honitby poté, co bylo honební společenstvo transformováno.

Ochránce v roce 2005 řešil rovněž otázku účastenství původního honebního společenstva (držitele původní, do souladu se zákonem o myslivosti doposud neuvedené honitby) v řízení o registraci nových honebních společenstev (vznikajících právě v procesu transformace původní honitby). Názor ochránce, že by původní honební společenstvo mělo být účastníkem řízení o registraci nově vznikajícího honebního společenstva korespondoval sice s názorem ministerstva zemědělství, nepodařilo se jej však prosadit vůči dotčeným orgánům státní správy myslivosti (Městskému úřadu Blansko a Krajského úřadu Jihomoravského kraje). Ochránce proto upozornil na svá zjištění ústřední orgán státní správy myslivosti, ministerstvo zemědělství, aby v rámci své metodické činnosti vhodnou formou vyjasnil, případně sjednotil výklad pojmu účastenství v řízení o registraci honebního společenstva.

Podnět sp. zn.: 3489/2004/VOP/ŠSB ve vazbě na sp. zn.: 1553/2003/VOP/KČ a další

Po transformování honebního společenstva a uvedení honitby do souladu se zákonem o myslivosti je možné změnit územní podobu honitby pouze se souhlasem honebního společenstva. Ochránce přispěl k sjednocení interpretace zákona o myslivosti a k odstranění nejednotnosti rozhodování správních orgánů, která v praxi vedla k porušování principu předvídatelnosti rozhodnutí.

Na ochránce se obrátil přípravný výbor Honebního společenstva L. – V. s problémem při realizaci snahy založit honební společenstvo, kterému by byla jakožto oprávněnému držiteli uznána odpovídající společenstevní honitba. Jako problematická vyvstala otázka, zda lze vyhovět požadavkům vlastníků honebních pozemků začleněných do uznané honitby na odtržení se od tohoto uskupení a založení nového, vlastního honební společenstva.

Zákon o myslivosti na výslovnou úpravu případu vzniku nové honitby odtržením od stávající, již dříve uznané honitby nepamatuje. Honební pozemky vlastníků, kteří nedokáží v rámci hlasování valné hromady původního honebního společenstva dosáhnout potřebné většiny pro odhlasování rozdělení původní honitby na honitby nové, zůstávají začleněny do původní uznané honitby. Zůstávají začleněny i v případě, že jejich vlastníci vystoupí z původního honebního společenstva a snaží se založit honební společenstvo nové. V dalším řízení se tito vlastníci setkávají s tím, že jejich pozemky, s nimiž počítají do nové honitby, jsou stále součástí původní honitby a že příslušný správní orgán právě s poukazem na skutečnost, že nelze připustit, aby součástí nové honitby byly ty honební pozemky, které jsou součástí již jiné pravomocně uznané honitby, zaregistrování nového honebního společenstva a uznání nové honitby odmítne.

Veřejný ochránce práv se setkal s dvojím přístupem orgánů státní správy myslivosti (tj. obecních úřadů s rozšířenou působností), přičemž jejich odlišná rozhodnutí byla vzápětí potvrzena i odvolacími orgány – krajskými úřady. Zatímco jeden orgán státní správy myslivosti „odtržení“ připouštěl, druhý jej odmítl. Bylo zřejmé, že aplikující úřady státní správy postupují rozdílným způsobem. K řešení tohoto interpretačního problému, který měl za následek nejednotnost rozhodování a mnohdy i bezradnost správních orgánů při aplikační praxi a bezpochyby byl i jedním z důvodů průtahů v řízení a právní nejistoty a nepředvídatelnosti rozhodnutí na straně účastníků řízení, využil ochránce plně součinnosti krajských úřadů. Poté upozornil na svá zjištění ústřední orgán státní správy myslivosti, tedy ministerstvo zemědělství, aby v rámci své metodické činnosti vhodnou formou vyjasnil, případně sjednotil výklad v aplikační praxi všech orgánů státní správy v této oblasti.

Vyhodnocením závěrů získaných v průběhu šetření ochránce zjistil, že ministerstvo zemědělství zaujímá k problému vzniku nových honiteb poté, kdy u původních honiteb již proběhl proces transformace, konstantní názor, a sice, že takové „odtržení“ není možné. Takový postup byl možný pouze v rámci transformace – tj. při uvádění honiteb uznaných podle dřívějších právních předpisů do souladu se stávajícím zákonem o myslivosti. Zákon o myslivosti a obecné zásady tvorby honiteb vylučují, aby vlastník honebního pozemku byl současně s týmž pozemkem členem dvou honebních společenstev a aby tento pozemek byl součástí dvou honiteb. Tento názor ministerstvo také reprodukuje vůči dalším orgánům státní správy myslivosti na nižších stupních. Ochránce také zjistil, že přes drobné rozdíly postupují i krajské úřady v těchto případech obdobně a postoj krajského úřadu, který odtržení připouštěl, byl ojedinělý.

6.    Ochrana práv dětí, mládeže a rodiny

Činnost orgánů sociálně-právní ochrany dětí

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 89 podnětů.

Veřejný ochránce práv v roce 2005 sledoval postup orgánů sociálně-právní ochrany dětí (dále jen „OSPOD“) při řešení jednotlivých případů manipulace s dítětem osobou, které bylo soudně svěřeno do péče, a to jak jedním z rodičů, tak i prarodičem nebo třetí osobou (širší příbuzenstvo, pěstouni). Ke zlepšení situace dochází v případech, kdy státní instituce změnily přístup k tomuto jevu, tzn.: od počátku vzniku problémů poučují rodiče či jiné osoby, jimž byla svěřena výchova dítěte, a důrazně je upozorňují na jejich protiprávní jednání a možné následky takového jednání a rodině věnují intenzivní sociální péči. Problémy přetrvávají v případech zanedbaných a neřešených. Je nezbytné, aby všechny státní orgány přistupovaly k řešení tohoto jevu jednotně tak, aby bylo především ochráněno dítě a respektováno právo rodičů, příp. druhého rodiče na styk s dítětem.

I nadále se ochránce setkával s případy, kdy bylo oprávněným bráněno v řádném a nerušeném nahlížení do spisové dokumentace vedené orgánem sociálně-právní ochrany dětí. V průběhu roku ochránce opakovaně jednal s ministerstvem práce a sociálních věcí, které přijalo nové metodické pokyny, a v současné době rovněž navrhlo novelu zákona o sociálně-právní ochraně dětí, která řeší i tento problém. Pokud bude přijata, neměly by již nadále vznikat pochybnosti o výkladu ustanovení.

Podnět sp. zn.: 3675/2004/VOP/ZV

Zásah do výkonu pěstounské péče a návrh změny pěstounské rodiny musí být orgánem sociálně-právní ochrany dětí náležitě uvážen, důsledně odůvodněn a objektivně podložen důkazy. Narušování soukromí rodiny a vytváření pocitu nejistoty není v zájmu dítěte a znamená necitlivý zásah do výkonu pěstounské péče.

Na ochránce se s žádostí o pomoc obrátila paní M. N., pěstounka, která má se svým manželem ve společné pěstounské péči dítě předškolního věku a zároveň je kmotrou tohoto dítěte. Pracovníci odboru rodinné politiky a sociální práce ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) opakovaně v její domácnosti šetřili stížnosti pana J. K. (bývalého manžela matky), který žádal soud o svěření nezletilé do své péče. Šetření v pěstounské rodině však MPSV provádělo bezdůvodně i poté, co řešení stížnosti pana J. K. ukončilo. Při šetřeních podle stěžovatelky nepostupovali pracovníci MPSV s profesionálním odstupem a žádoucí objektivitou, bez racionálního zdůvodnění zpochybňovali kvalitu výkonu pěstounské péče, úroveň materiálního vybavení domácnosti, a navrhovali dokonce změnu pěstounů, což považovali za řešení situace v souladu se zájmy dítěte. Paní M. N. uvedla, že si žádných pochybení není vědoma. Častá opakovaná šetření narušovala výchovu dítěte a neúměrným způsobem rušila soukromí rodiny. Vytvářela v rodině pocit nejistoty, neboť výsledky šetření vnímala pěstounská rodina jako zkreslené a často o závěrech šetření nebyla vůbec informována. Nebyl stanoven ani konkrétní plán odstranění tvrzených nedostatků. Rodina nevěděla, co po ní pracovníci MPSV požadují. V rámci zahájeného šetření si ochránce vyžádal jak stanovisko MPSV, tak stanovisko krajského úřadu, tato byla značně odlišná. V zájmu posouzení věci provedl ochránce místní šetření. Zjistil, že jde o průměrně zařízený dům, dítě navázalo ihned kontakt a jevilo se spokojené. Dívka je v pěstounské rodině již dva roky a našla zde vlídné zázemí, má oporu i v dceři pěstounky, která je již zletilá a k dítěti má velmi pěkný vztah. U pěstounů ochránce mimo jiné kladně hodnotil i to, že pěstouni umožňují nezletilé styk s její matkou a babičkou. O informace požádal i mateřskou školu, organizaci, v níž dívenka trávila volný čas, obecní úřad, ošetřující a odbornou lékařku. Všechny tyto instituce hodnotily rodinu kladně.

Po zvážení všech zjištěných skutečností dospěl veřejný ochránce práv k závěru, že MPSV v rámci svého šetření v pěstounské rodině paní M. N. pochybilo, a to jak ve svých závěrech o kvalitě péče pěstounky, tak i v závěru, že pro nezletilou je jediným řešením přemístění do jiné pěstounské rodiny. Pochybení shledal i v samotném faktu opakovaných šetření v domácnosti, ke kterým neexistoval jasný a ospravedlnitelný právní důvod. Postup MPSV označil ochránce za jednání v rozporu s platnou právní úpravou a navrhl, aby nezletilá zůstala v pěstounské rodině a aby byla rodině věnována odborná pomoc. V průběhu šetření došlo ke změně postoje MPSV. Po obdržení zprávy veřejného ochránce práv o průběhu šetření přijalo MPSV opatření, která rodině pěstounů napomohou řešit případné další problémy. Nezletilá zůstala v pěstounské péči manželů N. a následnou návštěvou bylo zjištěno, že dítě v ní prospívá.

Podnět sp. zn.: 1298/2004/VOP/ZV

Jediným zákonným důvodem odmítnutí žádosti rodiče o nahlédnutí do spisové dokumentace vedené orgánem sociálně-právní ochrany dětí je rozpor se zájmy nezletilého dítěte. Odmítání opakovaného nahlížení, omezení doby nahlížení, stanovení dne a hodiny pro nahlížení do dokumentace nad rámec omezení úředními hodinami ani podmínění nahlížení přítomností bezpečnostní služby nemá zákonného podkladu.

Pan J. J., otec nezletilých dětí, které byly svěřeny do péče matky, se obrátil na ochránce s podnětem, směřujícím proti pracovníkům orgánu sociálně-právní ochrany (dále jen „OSPOD“). Uvedl, že na něho sociální pracovnice vyvíjejí tlak s cílem zamezit opakovanému nahlížení otce do spisové dokumentace. Otec sdělil, že mu sociální pracovnice nejprve odmítaly umožnit opakované nahlédnutí do spisové dokumentace a poté, kdy mu nahlédnutí umožnily, dobu nahlížení omezily, i když mu předem k nahlížení stanovily den a hodinu.

Ochránce se v průběhu šetření seznámil s problémy, pro něž je rodina vedena v evidenci OSPOD, a na místě samém zjistil okolnosti, které se týkaly postupu příslušného úřadu při nahlížení otce do spisu.

Pochybení úřadu spatřoval v tom, že OSPOD otci neumožnil nahlédnout do spisové dokumentace, i když existuje pouze jediný zákonný důvod odmítnutí žádosti rodiče o nahlédnutí do spisu, tj. že by tento úkon byl v rozporu se zájmy nezletilých dětí. V tom případě by rozhodnutí úřadu muselo být zcela jasně odůvodněno a muselo by se jednat o důvod srovnatelný s důvody uvedenými v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí. O takový důvod však nešlo, neboť do spisové dokumentace otec nahlížel několik dnů před podáním nové žádosti o nahlédnutí do téže spisové dokumentace a úřad rozpor se zájmy dětí neshledal. Tím úřad porušil platnou právní úpravu vztahující se k této oblasti. Ze strany úřadu došlo také k porušení principů dobré správy tím, že omezoval otce v délce nahlížení do spisové dokumentace, neboť ji lze omezit pouze rámcem úředních hodin dotčeného úřadu. V případě, že by doba nahlížení přesahovala tento rámec, měl by úřad otci umožnit pokračovat v nahlížení následující pracovní den.

Po krátké době se pan J. J. na ochránce obrátil znovu s tím, že úřad se neustále snaží o to, aby ho od nahlížení do spisové dokumentace odradil, a realizaci tohoto úkonu mu znepříjemňuje. Přes jeho protesty byl nahlížení účasten zaměstnanec bezpečnostní služby. I tento postup byl vyhodnocen jako pochybení, neboť člen bezpečnostní služby není zaměstnancem úřadu, a navíc tato služba má sloužit k jiným účelům.

Podnět sp. zn.: 704/2005/VOP/JCH/JH

Právo na právní pomoc je ústavně zaručeným právem, které nelze omezit zákonem ani opatřením ústředního orgánu státní správy. Náleží-li rodiči právo nahlížet do spisové dokumentace, je oprávněn tak činit v přítomnosti právního zástupce, popřípadě se jím dát zastoupit.

Stěžovatel usiloval o nahlédnutí do spisu svých nezletilých dětí společně se svým právním zástupcem. Úřad mu poskytl spis k nahlédnutí, nicméně právnímu zástupci nahlížení neumožnil. Příslušný úřad městské části odkázal na stanovisko MPSV, které nahlížení zástupce, s výjimkou objektivních překážek (dlouhodobý pobyt v zahraničí, negramotnost…), nepřipouští. Ochránce se v uvedené věci obrátil přímo na ministra práce a sociálních věcí jako vedoucího ústředního orgánu státní správy, jehož úkolem je mj. sjednocování výkladu právních předpisů na úseku sociálních věcí. Poukázal na ústavně zaručené právo na právní pomoc a nemožnost omezit je zákonem, natož pak metodickým pokynem. Uvedené právo se vztahuje na všechny správní procesy v širším slova smyslu. MPSV nejprve připustilo pouze možnost společného nahlížení rodiče a právního zástupce, po opakované výzvě však akceptovalo argumenty ochránce a připustilo i nahlížení právního zástupce samostatně (v zastoupení rodiče).

Ministerstvo zpracovalo aktualizované stanovisko, které rozeslalo všem krajským úřadům, které s ním v rámci poskytování odborné a metodické pomoci seznámí obecní úřady vykonávající sociálně-právní ochranu dětí.

 

Ústavní výchova a ostatní agenda ochrany práv dětí, mládeže a rodiny

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 29 podnětů.

Také v roce 2005 se veřejný ochránce práv zabýval šetřením podmínek výkonu ústavní výchovy, a to jak na základě podnětů dětí umístěných v zařízeních, resp. rodičů a jiných osob odpovědných za jejich výchovu, tak z vlastní iniciativy. Na základě zobecnění poznatků z jednotlivých šetření lze konstatovat, že i nadále se v ústavních zařízeních lze setkat s praxí, kdy nepovolení odjezdu dítěte k rodičům na krátkodobý pobyt je používáno jako trest za kázeňský prohřešek. Takový postup přitom zákon neumožňuje. Krajním případem je pak motivace dítěte k lepším studijním výsledkům prostřednictvím udělení, resp. neudělení dovolenky – odjezdu k rodičům.

Problém zákazů odjezdů dětí k rodičům na krátkodobé pobyty úzce souvisí se zavedenou praxí bodovacích systémů především v dětských domovech se školou a výchovných ústavech, které mnohdy tvoří samostatnou kapitolu vnitřních řádů těchto zařízení. Hodnocení chování je mnohdy pojímáno formou negativní motivace svěřenců, kdy drobné prohřešky (vulgární slovo, nepozdravení či svévolné opuštění výchovné skupiny v budově nebo areálu zařízení, či dokonce nedbale upravený oděv) mohou být v souladu s bodovacím systémem vychovatelem „oceněny“ mnohem vyšším počtem záporných bodů, než kolik kladných může svěřenec získat za bezvadné plnění svých povinností (včetně případné aktivity nad rámec plnění povinností) za celý týden. Svěřenci se tak mnohdy ocitají v situaci, kdy díky výrazně negativní bilanci přes veškerou snahu mohou očekávat nejbližší povolení dovolenky nebo prosté vycházky mimo zařízení v odpoledních hodinách třeba i za několik týdnů, a toto vědomí je nezřídka spíše motivuje k ještě závažnějšímu porušení vnitřního řádu, typicky k útěku ze zařízení. Veřejný ochránce práv obecně vnímá takovou formu výchovného působení na svěřence jako nežádoucí a v dalším období svého působení se hodlá tímto fenoménem systematicky zabývat.

Ochránce se i nadále setkává v ústavních zařízeních (zejména ve výchovných ústavech) s tím, že svěřenci mají velmi omezenou možnost telefonického kontaktu s rodinnými příslušníky. Mohou např. volat pouze jeden den v týdnu ve stanovenou dobu z ústavního telefonu. V případě akutní potřeby je sice dítěti umožněn mimořádný telefonát, nicméně co je akutní potřebou, v praxi posuzuje ředitel zařízení, jeho zástupce či vychovatel, a toto posouzení mnohdy více zohledňuje finanční zátěž telefonátů dětí na rozpočet zařízení než jejich odůvodněné, třebas i ryze subjektivní potřeby. Za lepší řešení, které zvolili někteří ředitelé dětských domovů, považuje veřejný ochránce práv např. instalaci telefonu na kartu, který umožňuje volat dětem domů prakticky bez omezení.

V zařízeních, kde je větší koncentrace dětí s výchovnými problémy, případně i poruchami chování, zjišťuje ochránce stále velký problém, kterým je šikana. Je třeba zdůraznit, že za systémové aktivity v oblasti prevence sociálněpatologických jevů zodpovídá ředitel ústavního zařízení. Je tedy zejména na jeho odpovědnosti, aby zajistil odborné vzdělávání vychovatelů včetně specializovaných školení.

Šetření vedená ochráncem ukazují na výraznou pasivitu ředitelů zařízení, pokud jde o informování rodičů a jiných osob odpovědných za výchovu svěřenců. Rodiče mnohdy trpí neznalostí prostředí, v němž je jejich dítě institucionálně vychováváno, neznalostí svých práv a povinností i práv a povinností svých dětí vůči ústavnímu zařízení, neznalostí vnitřních pravidel, která ten který ústav či domov sleduje při realizaci telefonického kontaktu dětí s rodiči, organizaci návštěv dětí v zařízení a krátkodobých pobytů dětí mimo zařízení apod. Ochránce do budoucna zvažuje jednání s ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, jehož vyústěním by mělo být vytvoření metodiky upravující danou problematiku.

Podnět sp. zn.: 2696/2004/VOP/JD

Právo dítěte umístěného ve školském zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy na kontakt s rodiči je třeba chápat jako právo, které je zaručeno ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami o lidských právech, a je možné je omezit pouze za podmínek, které stanoví zákon. Kázeňské prohřešky, nebo dokonce neuspokojivý studijní prospěch dítěte nejsou zákonným důvodem pro nepovolení či časové omezení jeho krátkodobého pobytu u rodičů.

Paní J. K. požádala veřejného ochránce práv o prošetření poměrů v Dětském domově se školou v M. (dále jen „DDŠ“). Její stížnost směřovala především k událostem z počátku prosince 2004, kdy vedení DDŠ vyslovilo svůj úmysl nepovolit prázdninový pobyt jejího syna R. K. doma o vánočních svátcích z důvodů jeho neuspokojivých studijních výsledků, neplnění školních povinností a kázeňských prohřešků. Chlapec reagoval útěkem ze zařízení.

Ochránce zahájil šetření výkonu ústavní výchovy proti DDŠ, v jehož jednání shledal pochybení. Při místním šetření v DDŠ ředitelka popřela, že by mělo vedení ústavu v úmyslu ponechat chlapce přes Vánoce v zařízení a že by to sdělilo matce, protože na svátky, jako jsou Vánoce a Velikonoce, pouští domů nebo do dětských domovů, odkud přišli, všechny svěřence bez ohledu na kázeňské hodnocení i prospěch ve škole. Vedle přesvědčení, že dítě má být minimálně o významných svátcích s rodinou, je k tomu vedou i praktické důvody, neboť pobyt byť jen jednoho dítěte v zařízení vyžaduje patřičné personální zajištění. Nicméně zatímco ostatní děti měly být u rodičů až do konce zimních prázdnin, syn paní K. měl mít pobyt v rodině omezen na dny 23. 12.–27. 12., na tzv. „zkrácenou dovolenou“. Ředitelka DDŠ plánované omezení vysvětlila s odvoláním na praxi, kdy každoročně před ukončením pololetí školního roku jsou svěřenci, kteří propadají z některého z vyučovaných předmětů, zařazeni do tzv. „studijní skupiny“, a pokud neprojeví snahu o zlepšení své klasifikace, je jim pobyt doma uvedeným způsobem zkrácen. Praxí studijní skupiny chtělo DDŠ dosáhnout toho, že z chlapců a dívek vyrostou natolik vzdělaní lidé, kam až to jen jejich intelektové schopnosti dovolí, aby odcházeli do života jako plnohodnotní členové společnosti.

Pokud by ředitelka DDŠ pobyt syna paní K. u rodičů nepovolila či jej povolila pouze na kratší dobu než u ostatních svěřenců zařízení výhradně z důvodu jeho špatné klasifikace ve škole a kázně, pak by se ve smyslu výše uvedeného dopustila jednání, které jí zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních, o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, výslovně neumožňuje, a tím i jednání v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Inkriminovanou praxi motivačního působení DDŠ na své svěřence nadto ochránce označil za krajně nepedagogickou, což ostatně potvrdila i reakce R. K., který upřednostnil útěk ze zařízení před snahou si požadované znalosti probírané látky osvojit.

S ohledem na výše uvedené dospěl ochránce k závěru, že zavedením tzv. „studijní skupiny“, kdy pedagogická rada DDŠ rozhodovala o délce pobytů dětí u rodičů o vánočních svátcích či o prázdninách s ohledem na jejich studijní výsledky a kázeň, ústavní zařízení jednalo v rozporu s právem. Ochránce doporučil, aby se nadále podmiňování povolení pobytů dětí u rodičů dostatečným školním prospěchem a požadovanou kázní zdrželo. Ochránce nezpochybňuje fakt, že vzdělávací proces u dětí s nařízenou ústavní výchovou nebo uloženou ochrannou výchovou mnohdy klade zvýšené nároky na motivační schopnosti pedagogů, nicméně školské zařízení musí volit takové prostředky ke zvýšení zájmu dítěte o učivo a dosažení alespoň minimálních požadovaných vědomostí, jejichž užití není v rozporu s právními předpisy ani mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána.

Na ochráncovu zprávu o výsledcích šetření reagovala ředitelka DDŠ tak, že uznala pochybení a přijala opatření navržené ochráncem, a tím zjednala nápravu.

7.      Vnitřní správa

Činnost matričních úřadů

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 14 podnětů.

Počet podnětů týkajících se matričních úřadů od roku 2003 postupně klesá. Problémy, s nimiž se fyzické osoby na ochránce v této oblasti obracejí, jsou tak různorodé, že nelze hovořit o nějakém hlavním problému v činnosti matričních úřadů. V roce 2005 se jednalo například o oprávnění požadovat výpis z matriční sbírky listin, o postup matričního úřadu při uzavření sňatku s cizincem (prominutí vysvědčení o právní způsobilosti k uzavření sňatku), o možnost užívat i druhé jméno. Zhruba polovina podnětů kritizovala spíše právní úpravu než jednání konkrétních matričních úřadů. Ochránce například objasňoval, proč české úřady nemohou za stávající právní úpravy vydat českému občanovi vysvědčení o právní způsobilosti k uzavření sňatku s osobou stejného pohlaví ve Španělsku. Ochránci byl také adresován dopis ženy, která sňatkem přijala manželovo příjmení, nespokojené s tím, že jí právní úprava neumožňuje vrátit se za trvání manželství k rodnému příjmení, třebaže s tím její manžel souhlasí.

Podnět sp. zn.: 3662/2004/VOP/MV

Pokud je zvláštním předpisem stanoven taxativně okruh účastníků řízení, není tím vyloučena aplikace ustanovení správního řádu na osobu, která tvrdí, že je účastníkem řízení, dokud se neprokáže opak. Prokázat opak má správní orgán osobě, která tvrdí, že je účastníkem řízení, a nikoliv tato osoba správnímu orgánu.

Paní D. S. zpochybňovala správnost údaje o osobním stavu svého zemřelého manžela v matriční knize úmrtí a chtěla zjistit, na základě jaké veřejné listiny matriční úřad zapsal osobní stav zemřelého „rozvedený“. Věděla sice o tom, že manžel podal v Austrálii návrh na rozvod manželství, avšak i přes příslušné dotazy k australskému soudu nebyla s výsledkem rozvodového řízení seznámena. Požádala proto matriční úřad o opravu údaje o osobním stavu zemřelého. Matriční úřad jí odpověděl, že zápis byl učiněn v souladu s právními předpisy.

Krajský úřad, na který se paní D. S. následně obrátila, neshledal stížnost na postup matričního úřadu jako důvodnou. V odpovědi uvedl, že úřadu byl osobní stav pana S. prokázán veřejnou listinou a nebyl důvod k provedení opravy matričního zápisu. Krajský úřad paní D. S. sdělil, že pokud stále trvá na tom, že manželství pana S. v době jeho úmrtí trvalo, měla by tuto skutečnost matričnímu úřadu prokázat. Paní D. S. prokázala svůj stav oddacím listem a úřadu sdělila, že rozsudek australského soudu o rozvodu dosud neobdržela, a současně požádala o zaslání kopie listiny prokazující osobní stav zemřelého. Krajský úřad jí odpověděl, že zákon možnost pořizování a poskytování fotokopií ze sbírky matričních listin nestanoví a že není oprávněnou osobou, které by mohlo být potvrzení ze sbírky listin vydáno nebo které by mohlo být umožněno do sbírky listin nahlížet.

Ochránce nezpochybnil správnost údaje o osobním stavu zemřelého v knize úmrtí, ale konstatoval, že úřady měly paní D. S. prokázat, že jí zpochybňovaný zápis byl proveden správně. Úřady, aniž by přesvědčivě vysvětlily správnost zápisu, žádaly paní D. S, aby prokázala, že zápis je nesprávný. Úřady o nevyhovění žádosti paní D. S. o opravu matričního zápisu, resp. o její námitce o správnosti zápisu nerozhodly v řádném řízení a posílily její pochybnosti o tom, zda údaj o osobním stavu zemřelého byl zapsán správně, odmítnutím poskytnout kopii potvrzení australského soudu o rozvodu, které matričnímu úřadu předal příbuzný zemřelého.

Úřad pochybil, když podání paní D. S. neposoudil jako žádost vdovy o opravu matričního zápisu úmrtí manžela. Paní D. S. podala žádost jako vdova, protože jí nebyla známa skutečnost, že je rozvedená. Úřad měl její žádost zamítnout, neboť ji nemohl považovat za vdovu (oprávněnou osobu ve smyslu zákona), a v odůvodnění svého rozhodnutí uvést, na základě jakého dokladu k takovému závěru dospěl. Povinnost matričního úřadu a krajského úřadu chránit matriční sbírku listin před zneužitím údajů by tím nebyla porušena. Pokud správní orgán ví, proč osoba, která o sobě tvrdí, že je účastníkem řízení, jím být nemůže, není tím prokázán opak. Prokázání opaku znamená, že správní orgán jemu známou skutečnost dotyčné osobě sdělí a umožní jí, aby se proti závěru, že není oprávněnou osobou, mohla bránit.

Podnět sp. zn.: 4149/2004/VOP/MV

Ustanovení zákona o rodině, podle něhož manžel, který přijal příjmení druhého manžela, může do jednoho měsíce po právní moci rozsudku o rozvodu oznámit matričnímu úřadu, že přijímá zpět své dřívější příjmení, lze aplikovat i v případě, kdy rozvodový rozsudek cizího soudu je následně uznán Nejvyšším soudem České republiky.

Paní J. B. se na ochránce obrátila se stížností na nečinnost krajského úřadu, který nerozhodl o jejím odvolání ve věci úhrady správního poplatku za povolení změny příjmení do jednoho měsíce po právní moci rozsudku o rozvodu. Poté, kdy bylo její manželství rozvedeno německým soudem, požádala nejvyšší soud o vydání uznávacího rozhodnutí podle zákona o mezinárodním právu soukromém a procesním. Rozsudek nejvyššího soudu nabyl právní moci dnem 16. 4. 2004 a 26. 4. 2004 požádala příslušný matriční úřad o změnu příjmení po rozvodu. Úřad podmiňoval vyhovění žádosti uhrazením správního poplatku. Po jeho uhrazení opatřil rozhodnutí doložkou právní moci. Paní J. B. podala proti úhradě správního poplatku odvolání ke krajskému úřadu.

Matriční úřady a jim nadřízené úřady zastávaly v praxi většinou názor, že ustanovení zákona o rodině, které umožňuje navrátit se ve lhůtě jednoho měsíce od právní moci rozsudku o rozvodu k dřívějšímu příjmení pouhým oznámením matričnímu úřadu, nelze aplikovat v případě, kdy je nutné absolvovat uznávací řízení u nejvyššího soudu. Takto provedená změna příjmení je od správního poplatku osvobozena. Matriční úřady sice požadované změně příjmení vyhověly, avšak v obecném režimu správního řízení o změně příjmení. Vzhledem k poměrně nízkému poplatku za povolení změny příjmení na předešlé příjmení (ve výši 100 Kč oproti 1 000 Kč v jiných než zákonem stanovených případech) mezi úřadem a občanem ke sporům zpravidla nedocházelo.

Ochránce zahájil šetření a zjistil, že krajský úřad si v této věci vyžádal stanovisko ministerstva vnitra, které se dále obrátilo na ministerstvo spravedlnosti. I po obdržení stanoviska z ministerstva vnitra, které bylo pro paní J. B. příznivé, zůstal však krajský úřad nečinný. Teprve po zásahu ochránce svoji nečinnost odstranil a zajistil, aby vybraný správní poplatek byl paní J. B. vrácen. Ochránce doporučil ministerstvu vnitra, aby se svým stanoviskem v této věci, adresovaným krajskému úřadu, seznámilo všechny matriční úřady v České republice.

Evidence obyvatel, občanské průkazy, cestovní doklady a ostatní

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 51 podnětů.

Většina podnětů z této oblasti se týkala řízení o zrušení údaje o místě trvalého pobytu. Praxe ukazuje, že deklarovaný evidenční charakter údaje o místě trvalého pobytu neodpovídá skutečnosti. Návrhy na zrušení údaje o místě trvalého pobytu jsou podávány zejména z obav před postupem exekutorů. Dlužníky, kteří se v místě svého trvalého pobytu nezdržují a jejichž údaj o místě trvalého pobytu má být zrušen, bývají nejčastěji dospělé děti anebo bývalí partneři navrhovatelů. Ochránce zpravidla nemá důvod zahajovat na základě doručených podnětů navrhovatelů v těchto věcech šetření a podněty jako neopodstatněné odkládá. Výjimkou je postup některých úřadů, které přerušují řízení a navrhovatele odkazují k soudu i tehdy, je-li zřejmé, že užívací právo k bytu zaniklo tím, že se uživatel z bytu odstěhoval. V těchto případech by si měl správní orgán učinit úsudek o zániku užívacího práva sám.

S rušením údaje o místě trvalého pobytu a následným zaevidováním místa trvalého pobytu na adrese ohlašovny je spojena otázka doručování úředních písemností. Nepřebírá-li ohlašovna pobytu poštovní zásilky pro občany, kteří mají na této adrese zaevidován trvalý pobyt, s tím, že se na této adrese nezdržují, nelze jí to vytýkat. Je ovšem v zájmu těchto občanů, aby uvedli jinou adresu pro doručování. Ochránce na tento problém upozorňuje v souvislosti s novou úpravou doručování v novém správním řádu účinném od 1. 1. 2006.

Podněty na úseku občanských průkazů a cestovních dokladů byly v roce 2005 spíše výjimečné. Na základě individuálních podání občanů zahájil ochránce dvě šetření z vlastní iniciativy proti ministerstvu vnitra. Záměrem prvního šetření bylo upozornit na právně nevyjasněnou úpravu postupu úřadů v otázce platnosti cestovních dokladů po změně příjmení sňatkem. Druhý problém, na který ochránce upozornil, se týká situace občanů po ztrátě nebo odcizení občanského průkazu, kdy navrhl, aby bylo umožněno vydávat na žádost na počkání občanský průkaz bez strojově čitelné zóny. Na oba návrhy ochránce bylo reagováno pozitivně. Návrhy byly akceptovány a v průběhu legislativního procesu byly zapracovány do novely zákona o cestovních dokladech a zákona o občanských průkazech (sněmovní tisk č. 1 068). Ministerstvo vnitra oproti tomu dosud neakceptovalo návrh, aby bylo umožněno na žádost občana zapsat jako nepovinný údaj do občanského průkazu místo narození podle stavu územního členění v době narození občana.

Podnět sp. zn.: 3769/2005/VOP/TČ

Správní orgán při rozhodování o zrušení údaje o místě trvalého pobytu si může sám učinit úsudek o tom, zda občanovi zaniklo užívací právo k objektu, příp. k jeho části. Jedině správní orgán je oprávněn rozhodnout o zrušení údaje o místě trvalého pobytu.

Na veřejného ochránce práv se obrátil pan J. K. se stížností na nečinnost Městského úřadu v T., který od března 2005 nerozhodl o jeho návrhu na zrušení údaje o místě trvalého pobytu pro syna. Důvodem podání byla skutečnost, že syn se v předmětné nemovitosti již delší dobu nezdržuje, nemá zde uloženy žádné osobní věci a neustále mu na jeho adresu chodí nějaké upomínky za nezaplacené půjčky, a dokonce i obsílky od soudu.

Jak bylo následně ochráncem zjištěno, pan J. K. se na městský úřad skutečně obrátil s výše uvedeným návrhem, ale ke svému podání mimo jiné přiložil i „Návrh na zahájení řízení o určení, zda zde je či není užívací právo“, opatřený originálem razítka podatelny okresního soudu. Městský úřad proto přerušil správní řízení do doby, než bude o návrhu soudem pravomocně rozhodnuto. Jsou-li okolnosti případu zjevné, jako tomu bylo v tomto případě, pak není podle názoru ochránce možné přerušení řízení uspokojivě odůvodnit. V září 2005 vydal okresní soud usnesení, že řízení se zastavuje a po nabytí jeho právní moci bude věc postoupena městskému úřadu. V odůvodnění usnesení soudu je uvedeno, že v daném případě není dána pravomoc soudu, a proto po nabytí právní moci usnesení bude věc postoupena městskému úřadu jako orgánu příslušnému k vyřízení této věci.

Městský úřad po doručení usnesení okresního soudu rozhodl o zrušení údaje o místě trvalého pobytu pro syna pana J. K.

Podnět sp. zn.: 2828/2004/VOP/MV

Nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle zákona o občanských průkazech je občan k žádosti o vydání nového občanského průkazu povinen předložit rodný list nebo rodný a křestní list, případně další doklady potřebné k odstranění zjištěných rozporů pouze v případě, nemůže-li předložit dosavadní občanský průkaz.

Paní J. L., úřednice v důchodu, narozená v roce 1921 na býv. Podkarpatské Rusi, požádala prostřednictvím matričního úřadu v místě svého bydliště o vydání nového občanského průkazu již v roce 2004 (tj. ještě před tím, než byla pro občany narozené před 1. 1. 1936 učiněna novelou zákona o občanských průkazech výjimka z povinné výměny občanských průkazů). K žádosti předložila svůj platný občanský průkaz z roku 1974 a dále česky a slovensky psaný rodný list, vydaný na býv. Podkarpatské Rusi v době, kdy toto území bylo součástí Československa. Zde je třeba poznamenat, že v roce 1974 podle tehdejších předpisů nemuseli občané narození v cizině předkládat k žádosti o občanský průkaz matriční doklad vystavený zvláštní matrikou v Brně. Úřad s rozšířenou působností, příslušný k vydání občanského průkazu, jemuž byla žádost postoupena, žádal, aby paní J. L. předložila k žádosti rodný list ze zvláštní matriky v Brně. Úřad tento svůj postup až později na dotaz ochránce odůvodnil tak, že v databázi informačního systému bylo jako místo narození uvedeno SSSR a z rodného listu předloženého žadatelkou nebyl stát místa narození – dle aktuálního stavu – zřejmý.

Zákon o občanských průkazech zužuje povinnost předložit doklady potřebné k odstranění zjištěných rozporů pouze na případy, kdy občan nemůže předložit dosavadní občanský průkaz. Zákon stanoví občanu obecně povinnost předložit výpis ze zvláštní matriky v Brně, předkládá-li k doložení údajů zapisovaných do občanského průkazu doklad vystavený orgánem cizího státu, avšak lze mít za to, že občan tuto povinnost nemá, předkládá-li k vydání občanského průkazu dosavadní občanský průkaz.

Paní J. L. učinila svým povinnostem žadatelky o vydání nového občanského průkazu více než zadost, když prostřednictvím matričního úřadu předložila doklad, vydaný na býv. Podkarpatské Rusi, který jí k vydání občanského průkazu dosud vždy postačoval. Úřad s rozšířenou působností mohl z předloženého dokladu poměrně snadno zjistit, že byl vydán na území býv. Podkarpatské Rusi. Toto území bylo v roce 1921 součástí Československa, později náleželo Sovětskému svazu a nyní je součástí Ukrajiny, což jsou skutečnosti v České republice všeobecně známé, které není třeba dokazovat.

8.      Doprava a spoje

Správa na úseku pozemních komunikací, dopravně správní agendy

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 82 podnětů.

Stejně jako v minulých letech se na ochránce v podnětech z této oblasti obracely osoby především se žádostí o pomoc v případech, kdy byly na doposud užívanou cestu umístěny překážky bránící či ztěžující její další užívání. Podněty se však týkaly také posouzení charakteru konkrétní pozemní komunikace, a to především rozlišení mezi „místní komunikací“ a „veřejně přístupnou účelovou komunikací“, což má význam pro určení rozsahu pravomocí silničního správního úřadu.

Veřejný ochránce práv při vyřizování podnětů dospěl k poznatku, že menší obce si často nejsou vědomy svých pravomocí vyplývajících ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, tedy nevystupují vůči majitelům pozemků na jejich území z pozice silničního správního úřadu. Pochybení se však dopouštějí také stavební úřady, které při udělování souhlasu se stavbami oplocení či různých bran a závor nevycházejí ze znalosti místních podmínek a nevyžadují po silničních správních úřadech jejich stanovisko k otázce, zda se na pozemcích dotčených drobnou stavbou nenachází veřejně přístupná pozemní komunikace. V důsledku těchto nesprávných postupů úřadů se občané dostávají do situací, kdy na jedné straně vystupuje stavebník, který v dobré víře (se souhlasem stavebního úřadu) zbudoval oplocení svého pozemku, případně provedl s tím související úpravy zahrady apod., a na druhé straně osoba, které tím bylo zamezeno v užívání tradiční přístupové cesty k její nemovitosti.

V roce 2005 ukončil veřejný ochránce práv šetření zahájené v roce 2003 z vlastní iniciativy, jehož cílem mělo být vyjasnění sporných výkladových otázek zákona o pozemních komunikacích s ministerstvem dopravy. Byly odstraněny výkladové rozdíly mezi ochráncem a ministerstvem, pokud jde o samotný pojem pozemní komunikace, o hlediscích k určování, zda jde v konkrétním případě o místní nebo účelovou komunikaci, o roli silničního správního úřadu ve stavebním řízení, o povolování omezujícího dopravního značení na účelových komunikacích a byly vyřešeny i další sporné otázky. Významným krokem ze strany ministerstva bylo to, že na základě návrhu ochránce poskytlo krajským úřadům metodické stanovisko ve sporných interpretačních otázkách zákona o pozemních komunikacích. Ministerstvo naopak nenaplnilo zcela očekávání ochránce, pokud jde o zapracování jeho poznatků do připravované novely zákona o pozemních komunikacích.

Ochránce se v roce 2005 velmi podrobně zabýval také problematikou postupu orgánů veřejné správy při odtahu vozidel. Četnost podnětů týkajících se odtahů vozidel, tvořících překážku provozu na pozemních komunikacích nebo v souvislosti s tzv. blokovým čištěním, o němž rozhodují příslušné silniční správní úřady dle zákona o pozemních komunikacích, utvrdila ochránce v názoru, že současná právní úprava a praxe správních orgánů a dalších subjektů podílejících se na řešení odtahů vozidel činí v běžném životě nemalé potíže. Proto v roce 2005 zahájil šetření z vlastní iniciativy, oslovením primátorů statutárních měst získal poznatky o správní praxi v jednotlivých městech, ty následně vyhodnotil a vyslovenými závěry se pokusil o sjednocení dosavadního nejednotného postupu.

Podněty z oblasti dopravně správní agendy byly v roce 2005 poznamenány vstupem České republiky do Evropské unie. Týkaly se i nadále zejména problémů s registrací vozidel a jejich dovozem do České republiky, získání řidičského oprávnění nebo profesního osvědčení. Při posouzení jednotlivých podnětů ochráncem vyvstala proto potřeba zohlednění komunitárního práva a míry jeho transpozice do práva vnitrostátního.

Podnět sp. zn.: 1626/2005/VOP/MB

Stavební úřad je v případě, kdy obdrží ohlášení drobné stavby – oplocení pozemku – povinen přihlédnout i k tomu, zda oplocením dané parcely nedojde k zamezení přístupu na existující pozemní komunikaci.

S podnětem se na ochránce obrátil pan A. S., jemuž sousedé stavbou oplocení svého pozemku uzavřeli jediný přístup k jeho nemovitosti. Stavba oplocení přitom byla provedena na základě souhlasu stavebního úřadu, který si nevyžádal stanovisko silničního správního úřadu. Na základě předložených dokumentů, mezi nimiž byly i starší fotografie daného pozemku, dospěl ochránce k závěru, že na pozemku, který byl oplocen, se původně nacházela veřejně přístupná účelová komunikace.

Za pozemní komunikaci je třeba ve smyslu zákona o pozemních komunikacích třeba považovat každou „dopravní cestu určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti“ bez ohledu na to, zda má či nemá zpevněný povrch či je samostatnou věcí v občanskoprávním smyslu. Nemožnost oplocení pozemku, jenž je komunikací, bez souhlasu dotčeného správního orgánu (silničního správního orgánu) pak vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích.

Podnět sp. zn.: 3387/2004/VOP/VBG ve vazbě na řadu dalších

Procesní úkon, jímž policista či strážník obecní policie rozhoduje o odtahu vozidla tvořícího překážku provozu na pozemních komunikacích podle zákona o provozu na pozemních komunikacích, podléhá soudnímu přezkumu.

Vozidlo nerespektující dočasný zákaz stání, např. v souvislosti s čištěním komunikací, je vlastník komunikace oprávněn odtáhnout. Náklady spojené s odtahem nehradí vlastník odtaženého vozidla jen tehdy, prokáže-li vlastníkovi komunikace závažné důvody, které mu znemožnily, aby vozidlo odstranil včas sám.

Ochránce zahájil souborné šetření z vlastní iniciativy poté, kdy šetřením řady individuálních podnětů týkajících se problematiky odtahů vozidel zaznamenal, že současná právní úprava a praxe správních orgánů a dalších subjektů podílejících se na řešení těchto situací v běžném životě činí potíže.

Odtažení vozidla prakticky připadá v úvahu tehdy, tvoří-li vozidlo překážku provozu na pozemních komunikacích podle zákona o provozu na pozemních komunikacích a dále v souvislosti s tzv. blokovým čištěním, o němž rozhodují příslušné silniční správní úřady podle zákona o pozemních komunikacích.

Při zahájení šetření ochránce oslovil primátory všech statutárních měst a hlavního města Prahy s dotazem na stávající praxi v jejich městech. Takto získané poznatky potvrdily aplikační nejednotnost a odlišnost postupů v jednotlivých statutárních městech, což nesporně nelze sloučit přinejmenším s požadavky na obecné principy dobré správy. Výsledkem šetření ochránce bylo doporučení jednotného postupu, s nímž oslovení představitelé statutárních měst vyjádřili v konečném důsledku souhlas a ochotu k jeho realizaci.

 

 

 

9.      Správní trestání, řízení k ochraně pokojného stavu

Přestupky a jiné správní delikty

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 118 podnětů.

Jako v předešlém období se podněty z této oblasti nejčastěji týkaly postupu správních orgánů při projednání přestupků proti veřejnému pořádku, občanskému soužití, majetku a přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu.

Oproti předchozím rokům věnoval ochránce zvýšenou pozornost také postupu orgánů Policie ČR v souvislosti s jejich činností před oznámením přestupku správnímu orgánu. Ve snaze přispět k zefektivnění postupu správních orgánů při projednávání oznámených přestupků seznámil ochránce policejního prezidenta se svými poznatky o pochybeních orgánů Policie ČR, které se vyskytovaly ve více šetřených podnětech, a jejich výskyt proto nebylo možné označit pouze za ojedinělé selhání těchto orgánů. Předmětem výhrad ochránce byla zjištěná nečinnost orgánů policie poté, kdy se dozvěděly o spáchání přestupku, dále nadbytečnost některých prováděných šetření či poznatky o nedostatečném využívání institutu předvedení osob, u nichž je dáno podezření ze spáchání přestupku a ztěžují provedení těchto úkonů tím, že se nedostavují na předvolání, nezdržují se v místě evidovaném jako místo trvalého pobytu apod. Další skutečností komplikující v praxi orgánů policie včasné prošetření věci a její odevzdání správnímu orgánu jsou šetření prováděná orgány policie za účelem odstranění pochybností o kvalifikaci skutku, v němž má být spatřován přestupek, zejména pokud jde o posouzení otázky, zda je dáno podezření ze spáchání „pouze“ přestupku, nebo trestného činu. V této souvislosti dospěl ochránce s policejním prezidentem k názorové shodě, že zjištění sebemenšího náznaku toho, že by se ve věci mohlo jednat o podezření z naplnění skutkové podstaty trestného činu, by mělo vést policejní orgán k tomu, že zahájí trestní řízení. Po dobu provádění úkonů v trestním řízení se staví jednoroční lhůta k projednání přestupku a zvyšuje se tak naděje na případné projednání přestupku ve správním řízení.

V souvislosti s poznatky, které vyplynuly ze šetření individuálních podnětů, ochránce vedl jednání o obsahu pokutových bloků (uložených v blokovém řízení) s ministerstvem financí, které je zákonem zmocněno k jejich vydávání.

Blokové řízení je zkrácené řízení o přestupku, kdy je přestupek řešen příslušným orgánem na místě, a to vypsáním pokutového bloku. Jedná se o rychlý a efektivní institut k projednání méně závažných přestupků. V zásadě existují dva druhy pokutových bloků – blok na pokutu na místě nezaplacenou a blok na pokutu na místě zaplacenou. Pokutové bloky obsahují vždy část A, kterou si ponechává správní orgán, a část B, kterou obdrží přestupce. Pokutový blok má jednak funkci evidenční a kontrolní (o vybraných peněžních částkách příslušným orgánem), dále pokutový blok (resp. jeho část B) slouží jako potvrzení o zaplacení pokuty (v případě pokuty na místě zaplacené), jednak je správním rozhodnutím sui generis. Ochránce zjistil nesoulad mezi obsahem pokutových bloků a požadavky stanovenými zákonem o přestupcích a správním řádem. Ochránce spatřoval nedostatky zejména v nesprávné formulaci textu předtištěného na pokutovém bloku a v jeho nevhodném grafickém rozvržení (prakticky vylučující řádné vypsání bloku).

Závažnější výhrady ochránce se týkaly obsahu části B pokutových bloků (předávaných přestupci), které neobsahovaly základní náležitosti rozhodnutí stanovené zákonem. Ochránce poukázal na skutečnost, že pokutový blok má povahu správního rozhodnutí a přestupce by měl od příslušného orgánu obdržet pokutový blok, který bude obsahovat příslušné náležitosti rozhodnutí, tedy komu, kdy a za jaký přestupek byla pokuta uložena. Ochránce rovněž upozornil na problém, který vyvstává v případě, že je uložena pokuta v nominální hodnotě jiné, než je vyznačeno na tom kterém bloku (na pokutu na místě zaplacenou). V praxi je řešena situace vydáním několika bloků (v celkové „hodnotě“ rovnající se uložené pokutě), vzhledem k výše uvedenému je tedy v jedné přestupkové věci příslušným orgánem vydáno několik rozhodnutí. Takový postup je z formálního hlediska nejen nesprávný, ale v budoucnu, zejména v souvislosti se zákonem č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění novely č. 411/2005, která od 1. 7. 2006 zavádí bodové hodnocení porušení povinností stanovených zákonem o provozu na pozemních komunikacích, nelze vyloučit, že v důsledku administrativního pochybení dojde k zaevidování několika přestupků místo jednoho. Po projednání připomínek s ministerstvem financí se některé z výše uváděných nedostatků tiskopisů pokutových bloků podařilo odstranit v dotisku bloků před koncem roku 2005. V případě dalších připomínek nebylo možno zajistit nápravu pouhou změnou či doplněním stávajících vzorových tiskopisů pokutových bloků. Nápravu lze očekávat teprve se zavedením zcela nových vzorových tiskopisů pokutových bloků, jak požaduje ochránce. Tomu by neměla bránit ani skutečnost, že realizaci změny formátu údajně brání rozměry služebních brašniček, které jsou součástí výstroje příslušníků Policie ČR. Ministerstvo financí již zahájilo kroky k vyhotovení nových pokutových bloků.

Podnět sp. zn.: 1625/2005/VOP/DU

Skutečnost, že řidičem motorového vozidla je žák autoškoly, neznamená, že by se taková osoba nemohla zaviněně dopustit protiprávního jednání v souvislostí s řízením motorového vozidla při výcviku jízdy. Míru jejího zavinění je třeba posoudit s ohledem na znalosti a schopnosti související s provozem vozidla na pozemních komunikacích do té doby získané.

Pan V. H. byl jako řidič osobního motorového vozidla účastníkem dopravní nehody v Praze. Druhým účastníkem dopravní nehody bylo vozidlo autoškoly, které řídila žákyně pod dohledem instruktora. Policejní orgán jako orgán činný v trestním řízení věc odevzdal Magistrátu hl. m. Prahy (dále jen „magistrát“) k projednání přestupku. K námitce stěžovatele dozorová státní zástupkyně postup policejního orgánu přezkoumala a shledala správným. Státní zástupkyně konstatovala, že odpovědnost žákyně autoškoly za dopravní nehodu nepřichází v úvahu a že instruktor autoškoly nemohl dopravní nehodě zabránit. Magistrát věc dopravní nehody odložil před zahájením řízení o přestupku, jeho postup byl ovlivněn uvedeným názorem státní zástupkyně. K žádosti stěžovatele magistrát zaslal případ k přezkoumání ministerstvu dopravy. Z vyjádření ministerstva dopravy vyplynulo, že mělo dojít k zahájení řízení o přestupku proti instruktorovi, příp. žákyni autoškoly. Magistrát názor ministerstva nepřijal.

Ochránce konstatoval dvě zásadní pochybení magistrátu. První, že věc dopravní nehody odložil před zahájením řízení o přestupku. Spisový materiál obsahoval dostatek informací, na jejichž základě mohlo a mělo být řízení o přestupku zahájeno proti řidičce vozidla (bývalé žákyni autoškoly) a především instruktorovi autoškoly. Druhé, že správní orgán nezměnil názor na otázku řízení o přestupku ani poté, kdy obdržel sdělení ministerstva dopravy, na jehož základě měl správní orgán přehodnotit svůj postoj k věci a o přestupku zahájit řízení.

Ochránce při šetření dospěl k dílčímu závěru, že zavinění dopravní nehody nemůže být apriori vyloučeno jak u instruktora, tak žáka autoškoly. Míru zavinění žáka autoškoly je třeba posoudit s ohledem na znalosti a schopnosti související s provozem vozidla na pozemních komunikacích do té doby získané. Jinak tomu bude na počátku kurzu autoškoly, jinak před skončením kurzu, anebo v případě, že žák je již držitelem určité skupiny řidičského oprávnění. Míru zavinění je rovněž třeba zkoumat u instruktora autoškoly, který má dohlížet na jízdu svěřeného žáka autoškoly a pozitivně ji ovlivňovat s ohledem na aktuální dopravní situaci při provozu na pozemních komunikacích.

Magistrát po seznámení se závěry ochránce navrhl a provedl několik opatření k nápravě. Jedním bylo zahájení řízení o přestupku proti instruktorovi autoškoly. Řízení bylo zahájeno. Bylo však zahájeno v době, kdy již vinou předchozí nečinnosti magistrátu uplynula převážná část lhůty, po jejímž uplynutí dochází k zániku odpovědnosti za přestupek. Krátce po zahájení bylo řízení z uvedeného důvodu zastaveno.

Podnět sp. zn.: 4087/2004/VOP/DU

Pokud z podání plyne podezření o spáchání přestupku, nemůže je správní orgán vyřídit jako stížnost. Není-li z podání zřejmé místo spáchání přestupku, je správní orgán, jemuž bylo podání doručeno, povinen tuto skutečnost zjistit k posouzení místní příslušnosti pro řízení o přestupku.

Pan K. K. dne 20. 10. 2004 podal na Městském úřadu ve V. (dále také „městský úřad“) podání, ve kterém uvedl, že on a jeho známý nebyli 15. 10. 2004 obslouženi personálem restaurace N. P. s odůvodněním, že jsou Romové, a dále uvedl, že k prokázání jednání pracovnice restaurace má dva svědky.

Městský úřad podání přidělil k vyřízení útvaru interního auditu, který je posoudil jako stížnost. Pan K. K. byl uvedeným útvarem odkázán na starostu obce J., v níž se má restaurace nacházet. Pracovník útvaru se domníval, že restaurace označená podatelem je restaurací v obci J. Pan K. K. v podání neuvedl místo, kde se jím navštívená restaurace nachází, tedy město V. Pracovník útvaru interního auditu nevyzval pana K. K. k upřesnění podání ve vztahu k místu restaurace. Pracovník útvaru interního auditu konstatoval, že restaurace je soukromým podnikem a ani zaměstnanci Městského úřadu ve V. ani starosta města nemohou direktivně cokoli majiteli restaurace nařizovat. Odpověď útvaru interního auditu pan K. K. neobdržel, protože byla zaslána na chybnou adresu. Pan K. K. se na základě doporučení ochránce obrátil na starostu města a na odbor správních agend městského úřadu. Starosta města pro svoji odpověď panu K. K. využil nedoručené vyjádření pracovníka interního auditu. Podání posoudil jako stížnost.

Odbor správních agend městského úřadu začal věc prošetřovat jako přestupek proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. e) zákona o přestupcích. Odbor správních agend vyslechl pana K. K., který upřesnil své podání. Poté odbor správních agend vyslechl servírku restaurace, která odmítla pana K. K. a jeho známého obsloužit, a vlastníka restaurace. Správní orgán (odbor správních agend Městského úřadu ve V.) uznal v blokovém řízení vlastníka restaurace vinným ze spáchání uvedeného přestupku a uložil mu pokutu.

Ochránce městskému úřadu vytkl několik pochybení. Především šlo o pochybení útvaru interního auditu, který nesprávně posoudil obsah podání pana K. K. a vyřídil jej jako stížnost. Další pochybení ochránce zjistil v postupu odboru správních agend. Jednalo se především o výhradu k typu řízení, kterým byl vyřízen přestupek vedoucího restaurace. Přestupek, který správní orgán v jeho jednání shledal, byl vyřízen v blokovém řízení. Za přestupek byla uložena podle starosty pokuta v maximální výši, tedy 1 000 Kč. Přitom v nezkráceném typu řízení o přestupku lze za přestupek podle § 49 odst. 1 písm. e) zákona o přestupcích uložit pokutu do výše 5 000 Kč, v řízení příkazním do 4 000 Kč. Správním orgánem uložená pokuta tak dosahuje pouze pětiny, resp. čtvrtiny možné pokuty v nezkráceném typu řízení, resp. v příkazním řízení.

Ochránce vyslovil přesvědčení, že blokovým řízením obešel úřad ustanovení o nezkráceném typu řízení o přestupku, případně ustanovení o řízení příkazním. V obou dalších typech řízení o přestupku lze uložit vyšší pokutu a je povinnost vydat odůvodněné rozhodnutí. Blokové řízení bylo správním orgánem provedeno dávno poté, co ve věci mělo dojít k zahájení nezkráceného typu řízení o přestupku (anebo rozhodnuto v řízení příkazním). Podle zákona o přestupcích musí správní orgán o věci zahájit řízení bezodkladně, maximálně však do šedesáti dnů od obdržení podání (pokud do té doby věc neodloží, ani neshledá důvod pro postoupení věci jinému orgánu). Řízení o přestupku správní orgán nezahájil v zákonné lhůtě, ač tak učinit měl a mohl, a o přestupku rozhodl až 6. 5. 2005, ačkoli podání obdržel již 25. 1. 2005. Nadto rozhodl toliko o přestupku vedoucího restaurace, a to, jak je výše uvedeno, v blokovém řízení. Za
daného stavu považoval ochránce zavedení blokového řízení za opožděné, a proto vadné, a to jak ve smyslu časovém, kdy řízení o přestupku má být zahájeno maximálně do 60 dnů, tak rovněž ve smyslu stavu „řízení“, tj. z pohledu již provedených úkonů a časového odstupu od události. Došlo tak k popření smyslu a účelu jednotlivých typů řízení o přestupcích. O přestupku mělo být rozhodnuto buďto v nezkráceném typu řízení, anebo v řízení příkazním.

O přestupku servírky správní orgán nerozhodl a ze spisu neplynulo, proč tak neučinil. Na námitku ochránce správní orgán reagoval vydáním příkazu, ve kterém shledal servírku vinnou ze spáchání shora uvedeného přestupku.

Řízení o poskytnutí ochrany pokojného stavu

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 13 podnětů.

V průběhu roku 2005 se na veřejného ochránce práv občané obraceli především se stížnostmi na nečinnost správních orgánů při vyřizování jejich žádostí o ochranu anebo na nesprávné posouzení jejich věci. V rámci vyřizování doručených podnětů ochránce zaznamenal přetrvávající problémy s aplikací § 5 občanského zákoníku úřady. Stále se opakují problémy, které ochránce zmínil již v souhrnné zprávě za rok 2004, a sice, že správní orgány se mimo meze zákonné úpravy zabývají také právním posouzením případů, i když toto oprávnění nemají. Jejich úkolem je pouze zjištění, zda v daném případě existoval pokojný stav (kterým může být i stav, jenž se jeví jako protiprávní), a pokud do něj bylo svémocně zasaženo, mají poskytnout žadateli ochranu.

Další problematickou stránkou poskytování ochrany pokojného stavu je, že správní orgány přerušují řízení pro předběžnou otázku, kterou je buď vedené soudní řízení o právní stránce věci (což, jak je uvedeno výše, není pro poskytnutí ochrany dle § 5 OZ podstatné), nebo soudní řízení o předběžném opatření. Tento postup však není správný, protože soudní řízení o předběžném opatření a správní řízení mohou až do okamžiku pravomocného soudního rozhodnutí probíhat souběžně.

Podnět sp. zn.: 3064/2004/VOP/MB

Řízení o poskytnutí ochrany podle ustanovení § 5 občanského zákoníku je zahájeno podáním žádosti. Žádost o poskytnutí ochrany musí být vyřízena vydáním správního rozhodnutí. Mylný je názor, že správní rozhodnutí v tomto řízení může být pouze kladné.

Pan J. H. se obrátil na ochránce se stížností na úřad, který mu na jeho žádost o poskytnutí ochrany podle ustanovení § 5 občanského zákoníku (dále jen „OZ“) dopisem odpověděl, že „po zvážení všech skutečností a okolností jeho případu nelze jednoznačně konstatovat splnění zákonných podmínek a zmíněné ustanovení OZ aplikovat“. I když pan J. H. úřad kontaktoval a požadoval vydání rozhodnutí ve věci, úřad mu odpověděl, že není možno ve věci správní řízení zahájit, jelikož ustanovení § 5 OZ předvídá pouze kladné rozhodnutí ve věci, proto se správní řízení zahajuje jen za situace, kdy bylo zasažení do pokojného stavu prokázáno.

Ochránce v rámci šetření konstatoval pochybení úřadu. Nelze souhlasit s názorem úřadu, že správní řízení ve věci není zahájeno již podáním návrhu, ale zahajuje je správní orgán z moci úřední v případě, kdy z návrhu jednoznačně vyplývá, že podmínky pro poskytnutí ochrany byly splněny. Takový postup by znamenal, že správní řízení by nemělo žádný obsah a jeho účelem by bylo pouze vydání rozhodnutí o poskytnutí ochrany bez posouzení skutkového stavu. Jelikož však v případě zásahu do existujícího pokojného stavu vždy na jedné straně vystupuje ten, do jehož pokojného stavu bylo zasaženo, a na druhé straně ten, komu lze tento zásah přičíst, nelze rozhodovat jen na základě podaného návrhu, ale cílem správního řízení musí být i ověření, zda jsou podmínky pro poskytnutí ochrany dle ustanovení § 5 OZ splněny.

Řízení o poskytnutí ochrany před zásahem do pokojného stavu je proto zahájeno již podáním návrhu (žádosti) a jeho náplní musí být zjištění, zda existoval stav svědčící žadateli, který lze označit za pokojný, dále zda do tohoto pokojného stavu bylo zasaženo (přičemž tento zásah musí být zřejmý, tj. zjistitelný bez složitějšího dokazování) a zda se takto nastalý stav (po zásahu) již sám s ohledem na okolnosti nestal novým stavem pokojným. Všechny uvedené skutečnosti však musí být ve správním řízení řádně zjištěny a teprve poté, resp. na jejich základě, musí být vydáno správní rozhodnutí.

Podnět sp. zn.: 1070/2005/VOP/MB

Správní orgán se v řízení o ochraně podle ustanovení § 5 občanského zákoníku nemá zabývat otázkou „komu svědčí právo“, jelikož tato skutečnost není pro poskytnutí ochrany pokojného stavu významná. Není rovněž podstatné, zda paralelně se správním řízením probíhá soudní řízení v téže věci, jelikož soud zkoumá právní otázky, kterými se naopak správní orgán zabývat nemá. Nemůže tedy ani správní řízení z toho důvodu přerušit.

Pan J. S. požádal ochránce o prošetření správnosti postupu městského a krajského úřadu v řízení o poskytnutí ochrany. Stěžovatel podal v roce 2003 podle § 5 občanského zákoníku žádost o poskytnutí ochrany pokojného stavu, k jehož narušení mělo dojít již v roce 2001, přičemž od roku 2002 vede v téže věci soudní spor o určení vlastnického práva a souběžně podal u soudu i žalobu na vydání věci bývalou partnerkou. Úřad mu ochranu neposkytl a řízení přerušil s odůvodněním, že u soudu probíhá řízení o předběžné otázce.

Ochránce v rámci šetření konstatoval, že poskytování ochrany podle § 5 občanského zákoníku se řídí jednak v něm obsaženou hmotněprávní úpravou a jednak procesněprávními normami správního řádu. Podle § 5 občanského zákoníku došlo-li ke zřejmému zásahu do pokojného stavu, lze se domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy. Ten může předběžně zásah zakázat, nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Podle veřejného ochránce práv musejí být před poskytnutím ochrany žadateli před zřejmým zásahem do pokojného stavu zjišťovány a prokázány následující skutečnosti:

–    Skutečnost, že zde existoval pokojný stav. Za pokojný je přitom třeba považovat takový stav, který nerušeně trval po tak dlouhou dobu, že jej lze vzhledem k okolnostem považovat za pokojný. Současně pojem „pokojnost“ není možno vykládat pouze striktně jazykově tak, že se musí jednat o stav naprosto pokojný, kdy s ním plně souhlasí všechny dotčené strany. Rozhodující je pokojnost projevující se navenek, tedy výše uvedená stálost v čase.

–    Skutečnost, že došlo k zásahu do tohoto pokojného stavu. V souvislosti s tím je třeba dodat, že se musí jednat o zásah svémocný, tedy nikoliv např. o zásah provedený na základě rozhodnutí kompetentního orgánu či přímo na základě zákona (např. soudně nařízená exekuce na majetek, zatčení pachatele trestného činu apod.).

–    Skutečnost, že se jedná o zásah zřejmý, čímž je třeba rozumět zásah zjistitelný bez složi-tějšího dokazování. Pokud by prokazování existence zásahu vyžadovalo složité dokazování, nebyla by splněna zákonná podmínka pro poskytnutí ochrany podle § 5 občanského zákoníku a správní orgán by musel žádost zamítnout.

Skutečnost, že stav, který byl nastolen zásahem do původního pokojného stavu, se doposud nestal novým stavem pokojným. Dotčené osoby se ochrany proti zásahu musejí domáhat včasně. Jelikož správní orgány v tomto speciálním řízení nechrání právo, ale chrání naopak stav faktický (poslední pokojný stav), je jejich povinností ve správním řízení se zabývat otázkou, zda s ohledem na okolnosti případu již nevznikl nový pokojný stav.

10.    Dozor státu nad územní samosprávou a právo na informace

Dozor státu nad územní samosprávou a její ochrana

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 10 podnětů.

Na ochránce se i v roce 2005 obraceli stěžovatelé, kteří byli nespokojeni s výkonem dozoru nad samosprávnými orgány obce. Podle právní úpravy účinné v roce 2005 dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonávaly krajské úřady a ministerstvo vnitra. Občané se na orgány dozoru obraceli s požadavkem na provedení přezkumu činnosti orgánů obce z hlediska souladu se zákonem o obcích a v mnohých případech též požadovali zásah orgánů dozoru do činnosti, která nemohla být předmětem dozoru, protože v ní obce vystupovaly jako účastníci vztahů soukromého práva.

Podněty sp. zn.: 1827/2005/VOP/ZS, sp. zn.: 1828/2005/VOP/ZS a další

Právu občana požadovat projednání určité záležitosti zastupitelstvem obce odpovídá povinnost zastupitelstva věcí se zabývat, tj. zařadit věc na program zasedání zastupitelstva, nebo zařazení do programu odmítnout.

Manželé Ž. se obrátili na ochránce se stížnostmi na porušení svých práv občanů podle zákona o obcích, spočívající v nečinnosti a protiprávním postupu zastupitelstva obce M. H. (dále jen „obec“), které nevyhovělo jejich žádostem o zařazení určitých konkrétních záležitostí na program zasedání zastupitelstva, ani návrhy neprojednalo podle představ stěžovatelů. Předmětem stížnosti byl i postup ministerstva vnitra při dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce.

Občan obce má právo podílet se na správě obce mimo jiné využitím práv obsažených v § 16 zákona o obcích. Podle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích má právo požadovat projednání určité záležitosti v samostatné působnosti zastupitelstvem obce. Zastupitelstvo obce má povinnost se věcí zabývat, tj. zařadit věc na program zasedání zastupitelstva obce, anebo zařazení do programu odmítnout za předpokladu, že členové zastupitelstva musí být s obsahem návrhu občana dostatečně seznámeni. Právo občana tedy nemá povahu nároku na to, aby zastupitelstvo obce jeho návrhy zařadilo do programu zasedání zastupitelstva obce a jeho návrhům vyhovělo.

Ochránce se s názorem stěžovatelů neztotožnil a souhlasil se závěry ministerstva vnitra, že stěžovatelům nebylo upřeno právo podílet se na správě obce. V činnosti ministerstva vnitra při dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce tak neshledal pochybení, která by odůvodňovala přijetí opatření k nápravě.

Podnět sp. zn.: 2232/2005/VOP/ZS

Starosta obce, v níž není zvolena rada obce, je oprávněn vykonávat její pravomoc, pokud nejde o věci, které zákon o obcích vyhradil zastupitelstvu obce, nebo pokud si je zastupitelstvo obce samo nevyhradilo.

Dva členové zastupitelstva obce V. B. požádali ochránce o přešetření postupu krajského úřadu při dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce V. B., konkrétně se jednalo o nakládání s dřevem z pokácených stromů. Porušení zákona, špatné hospodaření obce a překračování zákonných oprávnění starostou obce spatřovali stěžovatelé v tom, že nakládání s dřevem z pokácených stromů nebylo předem projednáno ani schváleno zastupitelstvem obce, stejně jako poskytnutí tvrzených neoprávněných výhod jiným osobám v podobě činnosti pracovní čety a využití mechanismů v majetku obce. Uváděli, že představa, že starosta obce, byť s kompetencemi rady obce, může zcela volně nakládat s obecním majetkem, je dle jejich názoru neudr-žitelná a postup obce považovali za protizákonný, zejména proto, že obec podle jejich názoru nejednala dle projevené vůle zastupitelstva obce. V této souvislosti se dovolávali rozsudku nejvyššího soudu sp. zn.: 21 Cdo 224/2002, podle jehož právní věty starosta obce sice vykonává kompetence rady obce a zřejmě může nakládat s movitým majetkem, ale nemůže vytvářet sám vůli obce, může pouze tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. O prošetření postupu obce při nakládání s majetkem obce požádali odbor kontroly ministerstva vnitra. Stížnost vyřídil dozorující krajský úřad, který shledal postup obce v souladu se zákonem. Orgán dozoru dospěl k závěru, že v tomto případě byl starosta obce, v níž není zvolena rada obce, oprávněn s majetkem obce nakládat na základě pravomoci dané mu zákonem o obcích, protože zastupitelstvo obce si rozhodování v této věci nevyhradilo. Právní posouzení krajského úřadu považovali oba zastupitelé za nesprávné.

Ochránce se ztotožnil se závěrem krajského úřadu. Na popisovanou situaci je třeba aplikovat ustanovení § 99 odst. 2 zákona o obcích, podle kterého v obci, kde se rada nevolí, vykonává její pravomoc starosta, nestanoví-li tento zákon jinak. Posuzovaný případ do zákonem vyhrazené působnosti zastupitelstva obce, resp. navíc ještě rozšířené s ohledem na absenci rady obce, nepatří. Jde tedy o tzv. ostatní záležitost patřící do samostatné působnosti, o které byl oprávněn a povinen rozhodnout starosta obce, neboť zastupitelstvo obce si rozhodování v tomto případě nevyhradilo.

K citaci části právního textu z rozsudku nejvyššího soudu ochránce uvedl, že pojednávaný případ se odehrál v době účinnosti zákona o obcích č. 367/1990 Sb., který byl zrušen. Věcně se týkal udělení generální plné moci pro zastupování obce při právních úkonech v občansko-
-právní oblasti. Šlo o obec, která měla zvolenou radu obce. Proto právní věta, že starosta obce nemůže sám vytvářet vůli obce a může pouze tuto vůli navenek sdělovat a projevovat, odpovídala jiným skutkovým i právním podmínkám. V případě obce V. B. byl starosta obce, v níž není zvolena rada obce, oprávněn s majetkem obce nakládat na základě pravomoci dané mu zákonem o obcích č. 128/2000 Sb., citovaný judikát proto nelze na tuto situaci aplikovat. Ochránce proto stěžovateli sdělil, že v postupu dozorového orgánu neshledal pochybení a jeho stanovisko se v podstatě shoduje se závěrem, ke kterému dospěl krajský úřad.

Právo na informace

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 8 podnětů.

Ochránce usiloval v tomto roce především o odstranění některých nedostatků zákona o svobodném přístupu k informacím tím, že se účastnil legislativního procesu. Prakticky všechny ochránci známé vady zákona, které komplikovaly přístup občanů k informacím, by měla odstranit novela, již poslanecká sněmovna schválila na konci roku 2005. Novela řeší vhodným způsobem především otázky zpřístupnění soudních rozhodnutí, úhrady nákladů za vyhledání informací, vztahu k zákonu o ochraně osobních údajů či poskytování informací, který byly sice získány od třetích osob, ale vznikly za použití veřejných prostředků.

V činnosti úřadů jsou ovšem nadále při uplatňování práva na informace patrné nedostatky. Úřady mají především stále tendenci zkoumat, jestli má žadatel na informaci nárok, k čemu ji hodlá použít a podobně. Přitom zákon o svobodném přístupu k informacím je založen na principu, že žadatel žádný důvod své žádosti uvádět nemusí. Povinný subjekt mu má jednoduše poskytnout všechny informace, o které požádá, kromě těch, u kterých to zakazuje přímo zákon. Velmi patrná je snaha úřadů nutit žadatele, aby prokázal právní zájem na zjištění informace u ukončených správních řízení. Pokud je řízení pravomocně skončeno a žadateli nejde přímo o nahlížení do spisu, ale pouze o získání určitých informací, pak je úřad povinen mu informace o řízení poskytnout (samozřejmě až po vyloučení osobních údajů účastníků, utajovaných skutečností a podobně). V samotném správním řízení pak dosud často docházelo k tomu, že úřady odpíraly účastníkům řízení právo na kopie dokumentů ze spisu a místo toho je nechávaly si činit pouze výpisy a poznámky. Ochránci se dařilo tuto praxi v jednotlivých případech úspěšně prolamovat. Systematické řešení však přinesl až nový správní řád.

Dalším závažným prohřeškem je odrazování žadatelů tím, že úřady požadují vysoké úhrady nákladů za vyhledání informací. Je třeba si uvědomit, že poskytování informací je běžnou součástí služby veřejnosti, nikoliv jakýmsi „nadstandardem“. Úhrada nákladů je proto institut, který by měly úřady využívat jen výjimečně, pokud rozsah vyhledávání opravdu významně zasahuje od běžného výkonu státní správy, a jen v takové míře, aby náklady fakticky neblokovaly občanům přístup k informacím.

Podnět sp. zn.: 373/2003/VOP/KČ

Každý má nárok na informace z pravomocného správního rozhodnutí v rozsahu zákona o svobodném přístupu k informacím, i když nebyl účastníkem skončeného správního řízení.

Panu A. D. byly odepřeny informace, které požadoval podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jednalo se o informace o obsahu pravomocného správního rozhodnutí, jímž byly městu V. M. povoleny stavební úpravy památkově chráněného hřbitova. Informace o obsahu rozhodnutí v tom rozsahu, v jakém je požadoval, odmítl panu A. D. poskytnout památkový odbor krajského úřadu a jeho rozhodnutí potvrdilo po odvolání i ministerstvo kultury. Oba úřady tvrdily, že pan A. D. neprokázal oprávněný zájem na zjištění požadovaných informací podle správního řádu. Zákon o svobodném přístupu k informacím se podle uvedených úřadů v tomto případě vůbec neuplatní.

Pan A. D. se obrátil na veřejného ochránce práv a na základě dílčích výsledků šetření se rozhodl podat proti rozhodnutí ministerstva kultury správní žalobu. Ochránce nicméně již mezitím vyslovil svůj právní názor na věc, a proto se rozhodl dokončit šetření. V závěrečném stanovisku konstatoval, že správní řád pouze stanovuje rozšířená práva nahlížení do spisu pro účastníky řízení a osoby, které prokáží oprávněný zájem. To však nevylučuje uplatnění zákona o svobodném přístupu k informacím. Ostatní osoby mají také nárok na informace z ukončeného správního řízení, pokud o ně požádají, ovšem v jejich případě je samozřejmě třeba vyloučit z poskytnutých informací osobní údaje, informace o majetkových poměrech osob a další informace, o kterých to zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví. Krajský úřad a ministerstvo kultury však šly daleko za hranice tohoto zákonného omezení práva na svobodný přístup k informacím. Proto ochránce navrhl, aby ministerstvo své rozhodnutí o zamítnutí odvolání přezkoumalo.

Ministerstvo kultury závěrečné stanovisko ochránce neakceptovalo. S ohledem na probíhající soudní řízení o správní žalobě ochránce nepřistoupil k sankcím proti ministerstvu podle § 20 zákona o veřejném ochránci práv. V červnu 2005 obdržel ochránce od pana A. D. zprávu o rozsudku Městského soudu v Praze, jímž soud vyhověl podané správní žalobě a v zásadě přistoupil na právní argumenty ochránce. Rozhodnutí ve věci není konečné, neboť ministerstvo kultury podalo kasační stížnost, o které bude rozhodovat nejvyšší správní soud. Do meritorního rozhodování soudu ochránce nemůže zasahovat, proto své šetření ukončil. S panem A. D. je však ve styku a vývoj této průlomové kauzy sleduje.

11.  Samostatná působnost územně samosprávných celků

V roce 2005 bylo z této oblasti doručeno 265 podnětů.

Počet podnětů v této oblasti oproti roku 2004 (248 podnětů) mírně vzrostl. Ze zkušeností ochránce vyplývá, že smíšený model veřejné správy stále není běžnému občanu zřejmý, a to zejména u malých obcí, kde jsou agendy v samostatné i přenesené působnosti často vyřizovány v jedné kanceláři nebo dokonce jedním a tímtéž úředníkem. Působnost veřejného ochránce práv ve věci je však dána, jen pokud orgány obce vykonávají státní správu, tedy rozhodují v přenesené působnosti (např. vydání živnostenského listu, stavebního povolení, poskytování sociálních dávek). Ochránce se naproti tomu nemůže zabývat činností obce v samostatné působnosti při výkonu samosprávy, kterým je např. hospodaření obce, prodej bytových domů, uzavírání nájemních smluv. Obdobně je tomu, pokud ten, kdo je nespokojen s rozhodnutím obce v samostatné působnosti, využije dozorových oprávnění kraje, a je-li nespokojen s jeho výkladem, obrátí se na ochránce s podnětem, který je již v jeho působnosti.

Každý doručený podnět, který směřuje proti výkonu působnosti obcí, proto ochránce pečlivě posuzuje s cílem zjistit, zda je jeho působnost dána, což určuje další postup. V případech, kdy je zřejmé, že při rozhodování obce v samostatné působnosti došlo k porušení zákona či jinému vážnému pochybení, příslušné zastupitele či úředníky samosprávy na chyby zpravidla upozorní a nastíní správný postup. Stěžovatele pak obvykle upozorní na možnost využití dozoru nad územní samosprávou. Výkon dozorové činnosti je v působnosti ochránce (viz část II.2.15 této zprávy), a proto v případě, že dozorová činnost selže, má stěžovatel možnost se na ochránce obrátit znovu.

Podněty směřující vůči územně samosprávným celkům, jednajícím v samostatné působnosti, se obdobně jako v roce 2004 nejčastěji týkaly oblasti nakládání s komunálním odpadem a jeho zpoplatňování. Stěžovatelé se většinou domáhali pomoci či rady, jak dosáhnout osvobození od poplatkové povinnosti či prominutí poplatku. Majitelé rekreačních objektů uváděli, že odpad, který o víkendech produkují, odvážejí nebo sami likvidují. Proto považují za nespravedlivé a nemorální, že je obec nutí přispívat na jeho odvoz a likvidaci stejně jako obyvatele s trvalým pobytem a někdy i vyšší částkou než oni. S odkazem na nález ústavního soudu ochránce současně s odložením věci stěžovatelům vysvětluje, že likvidace odpadů není pojata jako služba jednotlivci, ale jako naplňování veřejného zájmu na ochraně životního prostředí před znečištěním. Fyzickým osobám je uložena povinnost zařadit se do obcí garantovaného způsobu likvidace komunálního odpadu a podrobit se jeho zpoplatnění.

Další velká skupina osob se na ochránce obrátila s požadavkem na zjednání nápravy, neboť byly nespokojeny s hospodařením obcí s nemovitým majetkem. Jednalo se zejména o neuspokojené zájemce o koupi pozemku od obce nebo o pronájem obecních pozemků, kteří se domnívali, že prodej a výběr nájemců obecních nemovitostí je prováděn bez řádného výběru zájemců a nedostatečně transparentním způsobem. V několika případech se ochránce setkal také se stížnostmi proti postupu a rozhodování orgánů obce o oddělení části obce.

Předmětem několika podání ochránci byl také obsah místního periodického tisku, jehož vydavatelem jsou obce. Stěžovatelé vyjadřovali nespokojenost s tím, že obec nedovolila v tisku zveřejnit názory údajně ovlivněné momentálním rozložením politických sil a naopak, jiní napadali skutečnost, že místní zpravodaj slouží prezentaci politických názorů a postojů.

Specifickou problematikou, s níž se ochránce v průběhu roku 2005 setkal, byly podněty směřující vůči územně samosprávným celkům v souvislosti s realizací práva občanů na informace. Za informování veřejnosti o činnosti obce odpovídá starosta obce a za informování veřejnosti o činnosti kraje odpovídá hejtman kraje.

V průběhu roku 2005 se ochránce stejně jako v minulých letech setkával s řadou stížností na postupy obcí a měst v oblasti bytové politiky, a to jednak se stížnostmi na jejich postupy při podávání a projednávání žádostí občanů o pronájem bytu, jednak na jejich nečinnost nebo diskriminační jednání spočívající zpravidla ve způsobu stanovení a vyhodnocování kritérií pro přijetí žádosti, a se stížnostmi na jejich postupy při ukončení nájemních vztahů včetně kroků na ně navazujících. Jedná se o výkon samosprávy a dozorový mechanismus je obtížné uplatnit, neboť ustanovení zákona o obcích dozor mj. vylučuje v případě porušení právních předpisů občanského práva, kam obce a města řadí veškeré své kroky týkající se pronájmu obecního bytu. I v této problematice však jsou některé prvky, zejména z oblasti stavebního práva a působení orgánů ochrany veřejného zdraví, kdy je působnost ochránce dána. Na nepříznivý stav v bytové politice obcí proto upozorňoval již ve své předcházející souhrnné zprávě a některým aspektům se věnuje i v části III. této zprávy.

Ze zkušeností ochránce s vyřizováním podnětů v této oblasti vyplývá, že se stále projevuje nedostatečná informovanost občanů o postavení obce jako suverénního subjektu územní samosprávy s právem na výkon samosprávy a neznalost nástrojů fungování zastupitelské demokracie. Občané si nejsou dostatečně vědomi možností ovlivnit činnost orgánů územní samosprávy uplatněním svých občanských práv nebo jich nehodlají využít a očekávají, že nedostatky při výkonu samosprávy odstraní nadřízený státní orgán či jiná instituce, v tomto případě ochránce.